ここがヘンだよEBPM（その２）:行政の効率化と政策の有効性確保に向けて

行政の効率化に向けた取り組みは最近始まったばかりというわけではなく、EBPM（証拠に基づく政策立案）が登場する前から数多くの取り組みがなされてきた。この20年ほどについてみても、NPM（新公共経営）、公会計改革、政策評価などが注目を集め、その一部は実際の行政運営に制度として既に組み込まれている（政策評価については根拠法もある）。

にもかかわらず、行政が非効率との批判が後を絶たないのはなぜなのだろう。どのようにすれば政策評価やEBPMの取り組みを実際の政策形成に活かしていくことができるのだろうか。以下では、これらの点について、実際の政策形成過程や予算編成過程を念頭に置きながら、論点整理を行うこととしたい（なお、本稿に関連する参考文献などの情報については、下記の拙稿をご参照ください。「政府支出の効率化はなぜ進まないのか」（https://fe.sophia.ac.jp/wp/wp-content/uploads/2024/10/DPNo.J24-1.pdf）)。

EBPMの「事業仕分け」とPDCAサイクル

「バナナはおやつに入るのか入らないのか」。これは小学校の遠足をめぐる定番のネタであるが、EBPMにも実は同じような問題がある。統計的因果推論の手法を用いて効果の検証を行っていなものはEBPMに含まれるのかどうか、というのがその問題だ。

EBPMをEBM（科学的根拠に基づく医療）のより広範な政策分野への応用ととらえ、エビデンスの作成の方に重点を置いてEBPMを論じる立場からすると、因果効果の厳密な検証を伴わず、記述統計を並べたような政策分析はEBPMとは言えない、ということになる。そこではエビデンスレベル（エビデンスの確実性、信頼度）の高低が強く意識され、より洗練された手法で厳密に因果効果の分析を行うことが志向される。

これに対し、EBPMを「エピソード・ベースの政策形成」と対置する立場からは、データとロジックに基づいて筋道立てて政策をつくることが重要であり、そのような姿勢を伴うものであれば、因果推論の手法によるものに限定せず、さまざまな取り組みがEBPMとして認められるべきということになる。このところ、行政事業レビューの担当部局（内閣官房行政改革推進本部事務局）から「基礎的なEBPM」の実践ということが強調されるようになったのは、このためだ。

そこで意識されているのは、「海外でEBPMというものが流行っているようだから日本でもやってみよう」というようなスタイルの政策形成をやめることであり（これによって「ブレア政権では」、「オバマ政権では」といった「出羽守」の登場回数も減少する）、さらにいえば、ロジック・モデルの作成などの取り組みを通じて政策形成をめぐる行政組織のカルチャーを変えることがEBPMの最終目標となる。

EBPMの取り組みとしてこのいずれの方向性が妥当なものであるかは一概に言えない。EBPMを前者の意味でとらえる場合、その範囲内では精緻な分析が可能となるが、因果推論の手法を利用した政策効果の分析によってカバーできる範囲は、「エピソード・ベースの政策形成」の補集合として想定される範囲と比べるとあまりに狭い。このため、「エピソード・ベースの政策形成をなくす」という政策目標（アウトカム）と「統計的因果推論の手法を用いた効果検証の実施」という活動（アクティビティ）の間の平仄が合わなくなってしまうおそれがある。

一方、EBPMを後者の意味でとらえる場合、因果効果の精緻な分析が大事であるという立場の人からすると、EBPMの取り組みとして行われているさまざまな取り組みは、整理の行き届いていない雑多なものという印象になる。こうしたもとにあって、いずれの問題に目をつぶり、どのように妥協点を見出すかは、人により、立場によってさまざまということになるだろう。

学術的な知見を政策形成に活かす実証実験としてEBPMをとらえるのであれば、前者の対応がまさに正しい。ただし、利用可能なデータの制約もあって、このような形でEBPMの対象とすることができる施策や事業は限られたものとなる。この方向でEBPMを進めていく場合、EBPMの取り組みは各省庁の施策や事業の一部だけを取り出した展示品のようになり、行政事業レビューはその展示品の品評会、あるいは各省庁が行った実証分析の妥当性を審査する査読会のようなものとなるだろう。

政策課題としての比重（施策の対象者の人数や予算規模など）と効果検証の行いやすさ（データの品質や効果の識別のしやすさ）は必ずしも一致しないから、取り上げられるテーマに一定の偏りが生じることへの割り切りも必要となる。学術的な視点から精緻な検証を行うことが目的ということであれば、明るい街灯の下で鍵を探すのが一番だ。

EBPMを後者の意味でとらえ、行政の幅広い分野に普及させていくことを目的とする場合には、「エビデンス」とは何なのかということについての再定義が必要となる。施策の内容や利用できるデータに応じて多様なものが「エビデンス」として提示されることになるからだ。ロジック・モデルの作成をもってEBPMの取り組みが行われているとすることができるのかということについても検討が必要となる。

このような「事業仕分け」を踏まえて、PDCAサイクルを回すという観点からEBPMの取り組みをながめると、前者の方向性はPDCAサイクルの「C」の部分、すなわち従来行われてきた政策評価の枠組みに、因果推論の手法を利用した有効性の検証という項目を付け加えるものであり（費用便益分析などの手法を用いたこれまでの政策効果の検証と並列の関係になる）、後者の方向性は、PDCAサイクルの「P」の部分（政策立案）をより強く意識して、行政運営のスタイルそのものの変革を進めていくことを企図するものと整理することができる。

政策評価やエビデンスの確認は適切に行えるか

ここまでみてきたように、EBPMにどのようなことを期待するかによって対応の仕方は分かれるが、上記の整理からもわかるように、EBPMは別に目新しいものではなく、従来の政策評価の延長線上にある取り組みである。したがって、従来の政策評価の取り組みにおいて課題とされてきたことはEBPMにもそのまま当てはまることになる。となれば、従来の政策評価に対する「事後評価」を行うことはEBPMの今後を考えるうえでも役に立つだろう。

この点を踏まえ、以下では政策評価やEBPMの取り組みを実際の政策形成に活かしていくためにはどのようなことが求められるのかということについて、順をおって説明していくこととしたい。

ここでの基本的な視点は、PDCAサイクルの「C」、すなわち政策効果の検証が適切になされる保証はあるか（何らかの歪みが生じることはないか）、「C」（政策効果の検証）は「A」（制度や予算の見直し）に適切に反映されるか、これらのことを考慮するとEBPMの今後に向けてどのような対応が求められることになるのか、ということである。

政策評価やエビデンスの作成は適切に行えるか

政策効果の検証結果を政策の見直しにつなげるチャネルが確保されていたとしても、効果の検証そのものが歪んだ形で行われていると誤った政策判断が導かれてしまうことになるから、EBPMの「E」の部分、すなわち政策効果の検証が適切になされることはもちろん重要である。

この点に関し、施策や事業の政策効果の検証にバイアスが生じている理由が、検証に利用されるデータや評価手法の不備によるものであれば、データを整備し評価手法の精緻化を行えば問題は解消できることになる。だが、政策効果の検証を行う主体が事業の推進に強い意向を持っている場合、効果の測定そのものが歪められてしまう可能性がある。

たとえば従来の政策評価を例にとると、公共事業の実施に当たってあらかじめ費用便益分析の実施が求められる場合、事業を推進する側には費用を過少に計上し、便益を過大に計上する誘因が生じることになる。2021年に開催された東京オリンピック・パラリンピックについてみると、開催地に立候補する際には「コンパクトな大会」とすることが謳われていたにもかかわらず、開催の準備が進むにつれて大会経費が招致段階の見積もり額から大きく膨らむようになり、最終的には当初の予定額のほぼ２倍、夏季オリンピック史上最高の金額となった。

開催の後ずれなどによって費用が嵩んだ面もあるが、経費に関する契約書などについては開示義務がないとされ、費用が大幅に増えたことへの検証は行われないままとなっている。公費を使って行われる事業としては、このこと自体が政策の透明性の確保という点で問題がある。

便益を増やすには需要を過大に見積もるという工夫ができる。かつては道路や空港の整備について需要が過大に見積もられているという指摘が数多く見られた。政策効果に関する事前評価については、このような問題が生じるおそれが常にあることに留意が必要となる。

従来の政策評価の手法に代えて因果推論の手法を利用すれば、このような問題が解決できるかとなると、残念ながらそのようなことはない。効果の測定に利用する指標は一意に決められるものではないため、分析に利用する指標などの設定の仕方を工夫して、政策効果が都合よく得られる分析結果を採用するといったことが、普通に起こり得るからだ 。

恣意的に評価が歪められる事案ではないが、試行的に行われたモデル事業から得られた知見がより広範な事業の実施において同じように成り立つという保証はないことにも留意が必要となる（「外的妥当性」の欠如の問題）。このことが十分に考慮されないまま、分析結果が都合よく利用されると、「〇〇市のモデル事業で有効性が確認された」という実質的にはエビデンス・ベースの政策立案に基づくものとあまり変わらない施策が、因果推論による政策検証という「科学的な」装いをもって全国展開されるということにもなりかねない。

行政の「無謬性」とEBPM

EBPMをめぐる議論には行政の「無謬性」の話がしばしば登場する。ここでいう「無謬性」というのは、行政は間違えない、ミスをすることはあり得ないという「神話」のことだ。もちろん、実際には思った通りの効果が得られない政策というものはしばしばある。もっとも、このようなことは行政だけでなく一般に広く起こることだから、ミスを責め立てるのは好ましいことではない。

行政の対応において困るのは、政策が一度決まって実行に移されてしまうと、問題があってもそのことがなかなか認められず、政策が改められない、事業が中止されないという状態が続いてしまうことだ。行政の「無謬性」をめぐる議論については、世の中の人が役所に完璧を求めたり、過剰な期待をするために行政が動けなくなるというよりは、批判があってもその声が行政になかなか届かない、届いても放置されるという文脈において理解されるべきものだろう。

この問題の解決に向けたEBPMの側からの対応は、アジャイルな政策形成を目指すというものだ。ここでいう「アジャイル」は状況の変化に応じて臨機応変な対応をするということであり、「無謬性」の神話にとらわれず場合によっては試行錯誤を認め、柔軟な政策対応をしていくのが、アジャイル型の政策形成の基本ということになる。

このような形で柔軟な対応がなされるようになるのはよいことだ。もっとも、効率性や有効性に疑問があって数多くの批判がなされているにもかかわらず、なかなか政策が見直されない、事業が中止されないという問題を克服するのは必ずしも容易なことではない。行政の「無謬性」をめぐる問題は、行政組織における人事制度とその運用の問題と密接に結びついているからだ。

年功序列と終身雇用（退職者の再就職を含む）を基本とする人事制度のもとで、自らが担当している事業の見直しを行うことは、場合によっては過去にそのポストにあった自分より年次の高い者の判断の誤りを表面化させることにつながるおそれがあり、そのような場合には事業の見直しが忌避されることになる。事業の見直しによって退職者の再就職先における雇用の安定が損なわれるような場合には、なおさらその傾向が強まることになる。

仕事を増やし予算を増やすことは人事評価においてプラスの要素となるが、何かを止めるということは必ずしもよい評価につながらない。このことも、施策や事業の見直しが行われにくい要因となっている。

通常は２年程度で他のポストに異動になるから、自分がそのポストにいる間はうまくやりすごして判断を先送りするほうが得策という判断がなされたとしても、それは不自然なことではない。このようにして、「自分が異動した後には見直しを行ったほうがよいが（納税者のひとりとして考えた場合には）、自分がそのポストにいる間は十分な政策的意義のあるものとして継続したほうがよい事業」がさまざまな部局に累積していく。

したがって、この問題を解決するためには、EBPMをめぐる議論の枠を超えて、行政組織の運営の問題をより広い視点で考える必要があるということになる。

政策形成過程と予算編成過程の考慮

EBPMの取り組みにおいては合理的、科学的な政策形成が志向され、政治はしばしば不当な「横やり」を入れるノイズと認識される。このため、政策形成の「脱政治化」を目指す見解もみられる。　

だが、実際の政策形成や予算編成は政治的意思決定過程のもとにあるから、事の良し悪しはともかく、政策調整を政治と独立に進行させることはできない。政策の実施や予算の執行については、その前に法案や予算案を議会に提出して議決に基づく承認を得る必要があり、こうしたもとでは法案や予算案に必然的に政治的な意思が反映されることになるからだ（提出された法案や予算案がそのまま成立する場合にも、法案や予算案の提出に際してあらかじめ与党などとの調整が必要になる）。

このような調整が必要となるのは決しておかしなことではなく、行政に対する民主的統制の確保という観点からすると、むしろ当然のことである（このような統制を忌避すると、今度は関東軍のようなものができあがってしまうおそれがあることに留意）。政策や予算に正統性を付与することは、選挙によって選ばれた人達から構成される「政」の側にしかできないということは、政策形成をめぐる議論において必ず念頭に置かなくてはならないことだ。

このような理由だけでなく、EBPMに内在する制約からも、政策形成過程は政治から独立であることができない。政策の相当程度はその実施に当たって予算措置が必要となるから、政策の調整は予算の調整と密接な関係を持つことになるが、どのような行政分野にどの程度の予算を配分するかという大枠の調整は、EBPMから得られる「エビデンス」からは結論を導くことができず、政治的な調整に委ねざるを得ないからだ。

たとえば、防衛装備品と子育て支援のいずれにどの程度の予算を配分すべきかということについて客観的な基準を示すことは困難であり、予算の大枠の調整は政治の判断によることとなる。政策の目的が格差是正にあるような場合には客観的な基準を示すことはさらに困難であり、政治的な判断がどうしても必要となる。

これらのことを踏まえると、行政の効率化と政策の有効性確保に向けた取り組みにおいては、EBPMを実際の政策決定過程や予算編成過程にどのように落とし込んでいくか、その際に政治との間合いをどのようにとっていくかということが大事なポイントということになる。

EBPMを政策形成にどのように活かしていくか

いくら精緻な手法を用いてエビデンスが作成されたとしても、それが政策の見直し（拡充を含む）につながらないのであれば、EBPMの取り組みの費用対効果は高いものとならない。多くの場合、政策の見直しは予算の調整を伴うから、エビデンスの作成は予算編成への反映ということも視野に入れて行うことが必要になる。小学校の遠足には「遠足は家に帰るまでが遠足」というお約束のフレーズがあるが、これに倣って言えば、EBPMも「予算に反映されるまでがEBPM」だということになる（「E」だけでなく「PM」を完結させ、PDCAサイクルを回すことが必要）。

この点に関してさらに言うと、遠足の企画を立て行程表をつくることと、実際に遠足に行くことは違うから、行政事業レビューの説明資料（レビューシート）をきれいに作りさえすればEBPMの取り組みが実践されているということにもならない（実際の施策や事業の有効性・効率性を高めることが大事）。

政策評価やEBPMは行政の有効性・効率性を確保するための手段のはずであるが、ともすると、行政事業レビューなどの説明資料を作ること自体が、政策評価の実施やEBPMの実践という行政活動のための作業のようになってしまうところがある。政策評価やEBPMの取り組みが「やってる感」を醸し出すための作業ということになれば、「評価疲れ」は避けがたい。となれば、予算の調整などを通じてどのように政策の見直し（拡充を含む）を行うかという視点から、政策評価やEBPMの活用を考えていく必要がある。

EBPMや政策評価の取り組みにおいて理想的なのは、政策効果の高い順に各分野の政策を一覧性をもって並べることができ、その優先順位に則して事業の採択と予算の配分ができることだ。だが、複数の政策目的があり、分野によって政策効果の測定の仕方も異なる施策や事業に、このような形でEBPMや政策評価を活用することは難しい。EBPMや政策評価に割くことのできるリソース（人員と財源）にも限りがある。「ゼロベース予算」が理想とされながらも、実際の予算編成が漸変的なものとならざるを得ないのはこのためだ。

そうなると、これらの取り組みの活用の仕方としては、それぞれの事業の実施段階においてより高い政策効果が得られるよう、目的外使用とならない範囲内において、政策効果の検証結果を踏まえた弾力的な予算執行に努めるとともに、それぞれの事業の予算の要求と査定の段階において、政策の有効性や費用対効果を検討する際の基礎資料として検証結果を活用することがその基本ということになる（EBPMや政策評価と明示されているかはともかく、一部の施策や事業においてはこのような形での活用が既に行われている）。

政策の重要度が高い、あるいは予算規模が大きい政策については、審議会や研究会など各分野の政策のあり方を調査審議する場において討議を行う際の情報として活用することも求められる。重要な政策を議論する場で利用された情報を再検証可能な形で公開すれば、都合のよい情報に基づいて恣意的に結論が導かれるということをある程度抑止することも可能となる。

政治との間合いの取り方については残念ながら妙案はなく、その時々の状況に応じて対処していかざるを得ない。ある分野の施策や事業について、効率性や有効性を基準に優先順位をつけることはできるかもしれないが、政策を評価する軸はそれだけでなく、格差の是正などの目的がある場合には、優先順位のつけ方やバランスのとり方は政治的な調整に委ねざるを得ないからだ。

もちろん、このことは「何でもあり」を許容するものではなく、政治的な調整の過程においても恣意的な判断は抑止されなくてはならない。この点からすると、それぞれの施策や事業の有効性・効率性に関する情報を広く一般に開示するのがよいということになる。有効性・効率性の観点から懸念がもたれる事業が採択された場合には、なぜそのような結果となったのか、政策決定をした側が開示された情報をもとに詳細な説明を求められることになるからだ。

横やりは入れてもよいが、横やりを入れること自体が「見える化」されれば、牽制の効果が働くことになるだろう（ただし、このような情報を積極的に開示するインセンティブが、それぞれの政策の担当部局にあるかは別問題である。「由らしむべし、知らしむべからず」が行政組織における対応の基本とされたとしても、それは不思議なことではない）。

11月14・15日に開催された行政事業レビュー（「秋のレビュー」）ではEBPMの推進を担う人材育成のあり方がレビューの対象となった。となれば、それをさらに一歩進めて、EBPMを導入することの有効性に関する政策評価が行われてもよいということになる（11月14日のレビューでは、内閣官房行政改革推進本部事務局から「EBPM推進についてのロジックモデル」も示された）。

EBPMについての「事前評価」は難しいとしても、従来の政策評価に対する「事後評価」は可能なはずだ。このような事後評価は決して「後向き」の対応ではなく、その評価を今後に活かせば、EBPMをよりよい方向でバージョンアップすることも可能になる。

政策を評価し立案する枠組みそのものの政策評価を通じてEBPMが実効性のあるものとなり、行政の効率化と政策の有効性確保に向けた取り組みがさらに進展していくことが望まれる。