個人情報のトリセツ ―― 震災から見守り活動まで、個人情報「過保護」を乗り越える　

2003年に「個人情報保護法」が成立してからというもの、必要な個人情報の提供まで控えてしまう、まさに個人情報「過保護」な状態が続いてきた。そんななか、東日本大震災では、「支援のためにどこまで個人情報を共有すればいいのか」という戸惑いが生まれることになる。

「個人情報は個人を守るためにある」と語る弁護士の岡本正氏。個人情報を保護するあまり、肝心の「個人」に対して支援が届かない状況を打破するためには、個人情報保護法制の適切な理解が必要であると説く。個人情報共有のためにどう法令を解釈していくのか、震災支援から平時の見守り活動まで活用できる、個人情報の使い方を、岡本氏が先進事例を紹介しながら解説する。（構成／山本菜々子）

 

皆さまこんにちは。弁護士の岡本正と申します。本日は400名以上の方にお集まりいただいたと聞いております。ありがとうございます。東日本大震災を契機として、個人情報に対する関心が高まってまいりました。震災により、平時のように行政が機能できないなかで、被災者の支援を進めていくには、自治会やNPOといった第三者機関との連携が必要不可欠です。しかし、東日本大震災の現場であっても、個人情報を共有することがリスクとして感じられ、情報提供がスムーズにいかない事例が発生しています。

2003年に個人情報保護法が成立して以降、個人情報の「保護」の側面だけに目が向けられがちです。しかしながら、個人情報保護法や条例をきちんと読み解けば、緊急時には本人の同意がなくても個人情報の提供が可能であることが明記されていますし、解釈次第では、平時の見守り活動にも利用することができます。

個人情報保護法の「壁」ということがよく言われておりますが、その壁がじつは誤解であり、個人情報保護法や条例を適切に解釈することで、見守り支援や災害時には、個人情報を有効に活用できるということについて、皆さまと一緒に考えて参りたいと思います。

まず、「個人情報保護法」について簡単に説明します。

この法律は、個人の権利利益の保護と、個人情報の有効な活用のバランスを図ることを目的とした法律です。プライバシーの保護だけを目的としていません。これは、非常に重要なポイントです。つまり、最終的に個人情報を活用することで、個人の利益が守れるのであれば、その情報は活用できると解釈することも可能です。

また、たんに「個人情報保護」といっても、民間と行政では適用される法令が違います。民間機関が保有する情報は「個人情報保護法」という「法律」や業界ごとのガイドラインによって規律され、地方公共団体が保有する情報は「条例」によって規律されます。

民間が保有する情報　⇒　原則として個人情報保護法が規律（具体的には各所管省庁作成のガイドラインによる）

地方公共団体が保有する情報（障害者・高齢者の情報）　⇒　個人情報保護条例が規律

たとえば、地域において、見守り活動をする場合を想定すると、当該個人情報を民間の事業者が持っていれば、それは「個人情報保護法」の適用範疇になる可能性があるでしょう。しかし、見守りが必要な高齢者や障害者の情報の多くは地方公共団体が所有していますので、提供を受ける場合には、「法律」ではなく、「条例」をどのように解釈していくのかという問題になります。

重要なのは、個人情報を誰が保有しているのか、その保有者を規律しているのが「法律」なのか「条例」なのかを整理し、理解することです。

次に、個人情報共有の先進的な事例を紹介し、何を克服しようとしたのかについて紐解いていきたいと思います。まずは、条例がどのような構造になっているか共通認識を持つために、神奈川県個人情報保護条例の条文をみてみましょう。

神奈川県個人情報保護条例に記載されている第三者提供・目的外利用が可能な場合

目的外利用の制限の例外事由の代表例

（1）法令等の規定に基づき利用し、又は提供するとき。

（2）本人の同意に基づき利用し、若しくは提供するとき、又は本人に提供するとき。

（3）個人の生命、身体又は財産の安全を守るため緊急かつやむを得ない必要があると認めて利用し、又は提供するとき。

（4）犯罪の予防、鎮圧及び調査、被疑者の逮捕、交通の取り締まりその他公共の安全と秩序の維持のために公安委員会又は警察本部長が利用し、または提供するとき。

（5）前各号に掲げる場合のほか、審議会の意見を聴いた上で必要があると認めて利用し、又は提供するとき。

条例から明らかですが、（2）にあるように、「本人の同意」があれば、取得した情報を目的外で利用したり、第三者に提供できることがわかります。

一方、同意がない場合でも、（3）にあるように、「個人の生命、身体又は財産の安全を守るため緊急かつやむを得ない必要」がある場合、（4）のように「公共の安全と秩序の維持のため」警察などが使用する場合、（5）のように、自治体の「審議会の意見を聴いた上で必要がある」場合には、目的外利用・第三者提供が可能です。

先進事例（1）滋賀県野洲市『多重債務者包括プロジェクト』

滋賀県野洲市の例を紹介します。ここでのポイントは「部署を超えたつながり」と個人情報提供の「同意」の二点です。

野洲市では、多重債務者に対する支援のために、個人情報を共有するしくみを考えました。多重債務者は孤立しがちで、場合によっては自殺に陥りやすいということが内閣府や警察庁の資料からも分析がされており、行政からのアウトリーチの支援が必要な方々だといえます。

行政の窓口は本来縦割りであり、そのなかで専門性を発揮するものです。住宅の問題だと住宅課に行ったり、介護の問題だと福祉課に行ったりと、包括的な相談をする窓口は多くはありません。このため、相談を受けても個別の部署でしか対応できないため、必要な支援を受けられない可能性があります。

そのため、野洲市では、個別の相談を受けながら「多重債務者なのでは」と担当者が感じた場合、情報を「市民生活相談室」に集めるしくみをつくりました。各部署の従来型の業務だけに捕らわれず、他の部署へ繋げようというプロジェクトです。

縦割り行政のなかでも、このしくみのおかげで、部局間どうしでつながることができ、包括的な支援に取り組むことができます。行政の縦割りの良さを生かしながら、他部署との連携も取ることができる、非常に参考になる事例です。

しかし、最終的には、多重債務者の方を、司法書士や弁護士といった専門家や、支援団体などの外部の団体につないでいかなければいけません。そこで、事前に「同意」の取得をしっかりと行います。最初に相談に来た窓口の段階で、「あなたには支援が必要かもしれません。他の相談につないでもいいですか」と、同意をとります。

たとえば、住宅の相談だからといって、住宅関係のことだけに個人情報を共有するような同意をとってしまうと、他に使えなくなります。より広く周りとつなげるため、最初の入り口のところで、「同意」を取り、他所につなげることを可能にします。

この事例で特徴的なのは、既存の条例の範囲内で工夫している点です。「同意」を取るという方法で、共有を可能にしています。また、しっかりと各所に提供できるように、目的と共有範囲を明確化していますから、現場での実用性に優れています。大都市は民間団体やNPOがあってさまざまな助け合いのシステムが機能していますが、野洲市のような中規模の都市では、行政の力がとくに重要になっています。その意味では行政がしっかりアウトリーチしている非常に興味深い事例だと評価できます。

先進事例（2）東京都中野区『中野区地域支えあい活動の推進に関する条例』

次に、東京都中野区の条例について紹介します。先程の野洲市では既存の条例のなかで、行政が「同意」を得るという手法でした。中野区の場合は特定の方に関して、一定の条件のもと、「同意」がなくても情報共有ができるとする条例を、個人情報保護条例とは別に成立させました。下記をご参照ください。

【条例の趣旨・目的】

見守り活動等推進のため、一定の情報について同意がない場合でも、町会・自治会。民生・児童委員、所轄の警察署及び消防署へ、見守り用の名簿を提供。

【名簿に載る者（概要）】

1.70歳以上の単身者または75歳以上の方のみで構成される世帯

2.身体障害者手帳、愛の手帳、精神障害者保健福祉手帳交付者

3.子どもと保護者（区長が特に必要と認めた場合）

【名簿登載情報】住所、氏名、年齢、性別

【提供先】町会・自治会、民生・児童委員、警察署、消防署

【手続】町会等とは協定書を交わす

ポイントは、「平時」においても、同意なくして個人情報の提供を可能にした点です。見守り活動推進のために、町会・自治会、民生・児童委員などに個人情報を提供することができます。既存の個人情報保護条例だけでは、なかなか平時から情報を共有することは難しいという現場の課題に応えるものといえます。

既存の個人情報保護条例とは別に、同意なくして個人情報を提供できるとする条例を成立させた事例として注目が集まっています。目的の明確な条例ですので、住民の方に対する誤解のない説明もしやすくなりました。提供に際して個人情報保護審議会を経る必要もないため、現場で迅速に判断できることになります。中野区のように、同意がなくても個人情報の共有ができることを条例で宣言したことは、意味があることです。

先進事例（3）東京都足立区『足立区孤立ゼロプロジェクト推進に関する条例』

東京都足立区のプロジェクトを紹介します。これも新規の条例を制定したという点では中野区と同じ方法ですが、とても独創的で興味深い条例です。

【条例の趣旨・目的】

日常生活において世帯以外の人と10分程度の会話する頻度が1週間に1回未満、または日常の困りごとの相談相手がいない状態を『孤立状態』と定義。寄り添い見守り活動推進、孤立の早期発見を目的。

【情報の収集】

見守り活動及び孤立ゼロプロジェクト推進活動を行うため、必要に応じて次に掲げる者に係る情報の収集に区が他の目的で取得した情報を用いることができる。

例：70歳以上の単身世帯、75歳以上の者のみで構成される世帯、身体障害者手帳交付、精神障害者保健福祉手帳交付、愛の手帳交付など

【名簿の提供】

必要と認めるときは、住民名簿及び要支援者名簿を提供することができる（不同意の申出をしたときは除く）

「孤立ゼロプロジェクト」推進のために、本人の同意がなくても、自治体が保有する個人情報を関係機関が利用ですることができるしくみです。

ここで特徴的なのは、「孤立状態」について定義したことです。ターゲットが明確になり、手法を具体的に考えることができるようになりました。また、根拠条例を策定したことで、担当部署が現場で判断できるようになりました。従来では情報提供に個人情報保護審議会を経なければいけませんでしたが、より迅速な判断が可能になりました。

条例は「区が他の目的で取得した情報を用いることができる」としています。従来は「孤立になっている方を救う」という目的で、個人情報を保有していないと、使用や共有ができませんでした。しかし、この条例によって、既存の情報を生かして見守りをすることが可能になりました。

以上、３つの事例を紹介しました。既存の枠組みのなかで「同意」を徴収する野洲市。同意なくして提供できる例外事由としての「法令」を別途に成立させた中野区と足立区。これらの先進的な事例から学ぶことは大変多いと考えます。

その他の注目事例　北杜市・横浜市・渋谷区

そのほかにも先進的な事例はいくつかありますので、おもなものをご紹介させていただきます。

（1）山梨県野北杜市

北杜市では高齢者や障害者、地域で孤立する恐れのある方などを、民間事業者との協定で「ゆるやかに」見守ってもらい、自治体窓口へ通報してもらうという仕組みをつくっています。新聞配達や訪問販売の方などの、普段住民の各戸に周るような民間事業者と提携し、気がついたことがあれば通報してもらいます。

（2）神奈川県横浜市

横浜市では『ひとり暮らし高齢者地域で見守り推進事業』に取り組んでいます。個人情報保護審議会の審査を得て、民生委員の方や福祉を担う公的なセンターに、ひとり暮らしの高齢者の名簿を提供します。ここでは、平時だけではなく、災害時もカバーできるしくみを目指しています。

報道によると、横浜市では、地震や津波を想定し、自力で避難できない高齢者の方や障害者手帳を持っている方をリストアップしたところ、13万人もの方が避難の際に支援を必要とされていることがわかりました。とても膨大な人数ですから、消防警察組織のみで全員を救助することは不可能です。どうしても地域で助け合う必要が出てきます。そのために、自治会や町内会、自治防災組織の方といった方へ、平時から情報提供をすることが重要です。

（3）渋谷区震災対策総合条例

震災対策条例の中に、災害時における要援護者の支援を推進するために行政が保有する個人情報を、本人の同意がなくても、第三者に提供できるという条文があります。災害時だけではなく、平時からの見守り活動への活用も示唆するような内容になっています。

次に、参考になる国の通知やガイドラインをいくつか紹介させていただきます。

（1）『災害時要援護者の避難支援ガイドライン』

2006年に内閣府、総務省、厚生労働省が策定したガイドラインです。既存の個人情報保護法制化においても、同意なくして情報を共有できる場合があることを明記し、とくに、災害時をその典型的な場面であるとしています。

災害時は、混乱が予想されますので、平時に要支援者を把握していないと、いざというときに支援をすることができません。災害時に向けた準備のために情報を共有することで、平時からの見守り活動にも活用することができます。このガイドラインは災害時でなくても活用できるような知恵の宝庫です。

また、このガイドラインの改訂を目指す『災害時用援助者の避難支援に関する検討会報告書』の素案が、今年の1月29日に発表されました。平時からの情報共有の法制化を述べているなど踏み込んだ内容になっています。

（2）『地域において支援を必要とする者の把握及び適切な支援のための方策等について』

2012年の厚生労働省や資源エネルギー庁による一連の通知をまとめた、厚生労働省からのプレスリリースです。ここでは、ライフライン関係者が得た情報を、行政機関と共有しようと提案しています。

水道、電気、ガス、新聞配達といったライフライン関係の事業者は、実際に訪問しているわけですから、「いつも、電気がついているけど、今日はついていない」「洗濯物が取り入れられてない」と、日ごろからつき合っていないとわからない変化に気がつくことができます。

既存の個人情報保護法制下でも、「生命・身体・財産」の保護という目的では、同意なくして個人情報の共有が可能であり、これを再確認するものとして参考になる通知です。

（3）『児童虐待の防止等のための医療機関との連携強化に対する留意事項について』

2012年11月の厚生労働省の通知です。医療機関が児童虐待を防ぐ目的で児童相談所や市町村に情報提供することは、患者の同意がない場合でも、基本的に法令違反にならないことを改めて確認したものです。

児童虐待は医療機関の方が気づくケースが多いだろうと思います。しかし、その情報が外部に出なければ救うことはできません。もちろん、医療情報はセンシティブな問題ですので、広く公表するのは控えられるべきです。しかし、人の健康や命がかかっていますので、個人情報保護法や条例の観点からも、例外事由に該当すると考えられます。医療の現場ではプライバシーに敏感な部分がありますので、国が改めて通知を出したものだと思われます。

以上のように、地域見守り活動をするために、個人情報保護条例をどう理解すれば良いかについてお話してきました。東南海で予想される大規模な地震に備えるためには、平時からの要支援者の情報共有のしくみが大切になります。被災時における救助や安否確認だけではなく、災害後の生活避難者や広域避難者支援へのネットワークとしても役立つことになります。そして、そのつながりはその後の平時からの取り組みにもつながっていくのです。

ここで、日弁連の『災害時における要援護者の個人情報提供・共有に対するガイドライン』について紹介いたします。災害時のために準備をすることは、平時の取り組みにも活用できます。「災害時における」というのを「孤立防止のため」と読み換えていただければ、活用いただけると考えます。

災害時における要援護者の個人情報提供・共有に関するガイドライン；http://www.nichibenren.or.jp/activity/human/kourei_shogai/guideline.html

このガイドラインでは、「安否確認」と「避難後支援」というふたつのタームに時間軸を分けております。前者は、緊急度が高く個人情報を提供できる場合に該当します。後者の生活を再建していくフェーズになっても、要援護者は避難後も適切な支援がないかぎりは「緊急状態から脱していない」と考えるのが自然です。長い生活再建のフェーズにおいても、同意なくして情報を共有して、しかるべき機関がアウトリーチできる環境が必要です。

では、実際にどうやって現場で情報を共有し、行政と民間との連携関係を構築しておくのか。その点に関してもガイドラインに記載しております。

まずは第三者機関などと平時のうちから協定を結ぶことが大切です。要援護者は震災のときには孤立し、生命・身体・財産が侵される可能性があるという考えに立ち、個人情報保護条例の例外事由を活用することが求められます。もし災害が起きたときに、事前に協定を結んでいない場合でも、簡単な手続きと審査で提供できるような仕組みにする工夫が必要です。

情報を受け取る側の福祉団体やNPO団体、民間事業者の方も、行政の方が安心して個人情報を託せるような団体でなくてはいけないということです。しっかりとした管理体制なのか、セキュリティーは組まれているのか、もう一度自らを見つめ直すことが必要でしょう。大切なのは、個人情報保護法や条例についての十分な理解と研修、そして管理面での人的・物的安全性確保だと考えます。行政も専門家も民間も助け合いながら支援を行うために、どのような手続きで個人情報を共有すればいいのかについて、ガイドラインを参考にしていただきたいと思います。

以上のとおり、個人情報保護条例の例外事由をどう活用すべきかについてお話させていただきました。個人情報保護法それ自体は、個人情報を活用して、個人そのものの利益を守っていこうという法令です。個人情報を守ることによって、災害時に命が失われる、孤立していた方を発見できないということがあってはならないわけです。この講演が、個人情報の共有と利活用について、皆さまと一緒に考える契機となれば幸いです。

（2013年2月5日　「平成24年度個人情報保護法に関する説明会（消費者庁・神奈川県共催）『孤立死等を防ぐ地域見守り活動と個人情報の取り扱い～「個人情報」の共有で「個人」を守る』」の一部より）