国連 PKO 部隊派遣“ゼロ”の時代をどう考えるか――『国際平和協力入門』刊行にあたって

岐路に立つ日本の国際平和協力

 

昨年(2017年)の5月末、南スーダンの国連PKO(UNMISS)に派遣されていた陸上自衛隊が撤退した。それから、ほぼ1年が経とうとしている。当時、日報隠し問題が盛んに報じられていたこともあり、自衛隊撤退のニュースを記憶する人は少なくないだろう。

 

だが、南スーダンからの撤退により、国連PKOに対する日本の部隊派遣が「ゼロ」になったことは案外知られていないのではないか。部隊派遣を再開できる目処も、今のところ立っていない。この現実を前に、今後の国際平和協力はどのような方向に向かうべきなのか。部隊派遣の復活を目指すべきなのか。それとも、別の方策を模索するべき時なのか。

 

私が幹事の一人として主宰する研究会「日本の国際平和協力を考える会」では、こうした問題意識を念頭に、研究者と実務家(外交官、自衛官、国連職員、NGO職員など)が議論を続けてきた。この度、その成果を研究会の有志16名とともにまとめ、書籍を世に出すことになった(上杉勇司・藤重博美編、『国際平和協力入門:国際社会への貢献と日本の課題』、ミネルヴァ書房、2018年)。

 

本書は、初学者でも読みやすい本づくりを心がけたが、内容的には、最新の研究成果と思い切った政策提言も含んでおり、読み応えのある仕上がりだと自負している。以下で、本書で展開する議論の一端を紹介し、なぜ、今、日本の国際平和協力を真剣に見直すべきなのか、今後、どのような方向をめざすべきなのか、一緒に考えてみたい。

 

 

南スーダンからの撤収準備を進める陸上自衛隊員

 

 

これまでの経緯と現状

 

日本の国際平和協力は、1992年の国際平和協力法(PKO協力法)成立によって始まった。同法では、物資協力や選挙監視なども行うことができるが、日本の国際平和協力の中心軸は、なんといっても自衛隊の大規模派遣だった。

 

憲法第9条の制約を受け、国連PKOへの自衛隊派遣は、道路や橋の修復などインフラ整備を手がける陸上自衛隊(陸自)施設部隊など後方支援業務に限られてきた。それでも1992年以降、数百人単位におよぶ自衛隊の部隊派遣が四半世紀にわたって維持され、カンボジア、東ティモール、ハイチ、そして南スーダンなど、内戦後国の復興(国家再建)を支援してきたのである。

 

だが、近年、「国家再建」型PKOが減り、代わって「文民の保護」型の活動が増えた。文民(非戦闘員)の保護が主目的になるということは、今日のPKOでは、それだけ危険性が高くなっているということだ。

 

こうした変化を受け、日本が「お家芸」として力を入れてきたインフラ整備支援も行いにくくなっている。その結果、施設部隊は治安環境の悪化が続く南スーダンから撤退し、部隊派遣の歴史は途絶えた。近い将来、治安が比較的安定した「国家建設」型PKOが設置される可能性はあまりなく、自衛隊の部隊派遣もただちに再開できる状況にはない。

 

 

南スーダンでインフラ整備にあたる陸自施設部隊

 

 

国連PKOと日本の国際平和協力との「ずれ」

 

こうした問題を検討するにあたり、『国際平和協力入門』が注視したのは、国連PKOと日本の国際平和協力の間に横たわる深刻な「ずれ」である。

 

本書の編者たちは、日本の国際平和協力だけでなく、国連PKOについても長年研究してきた。こうした複眼的な視点からみると、国連と日本国内とでは、議論や政策の焦点、方向性、問題意識はほとんど噛み合っておらず、深刻な「ずれ」が存在してきた。

 

国内的な最大の関心事は、憲法第9条との整合性をいかに保つかだといってよい。その結果、国際平和協力法が認める武器使用の範囲は自衛の場合のみという時代が長く続き、活動の内容も戦闘行為に関わらないものに限定されてきた。こうした最低限度の国連PKO参加のあり方は、比較的安定した状況で活動が行われていた冷戦期のPKOモデルを念頭においたものだ。

 

だが、冷戦後、国連PKOの多くは、危険性の高い環境で展開されるようになった。にもかかわらず、国連PKOに派遣される自衛隊の活動は、国際平和協力法と憲法の規定に縛られたままの状態が続いてきた。そして、国連PKOに派遣された自衛隊は、日本の厳格な法制度と国連PKOの厳しい現実の間で板挟みになってきたのである。

 

その結果、国連PKO参加中、自衛隊が他の国々と足並みを揃えて活動できない場面が生じる、あるいは、現地にいる邦人の安全確保のため、法的な裏付けのないまま、なし崩し的に治安維持的な任務を担わざるを得なくなるといった不都合が生じてきた。こうした「ずれ」は、1992年、国際平和協力法が成立してからずっと存在しており、編者たちは、長年にわたり、この「ずれ」の解消を訴えてきた。

 

 

「ずれ」をうめるべきか、別の道を目指すべきか?

 

日本政府も、この「ずれ」を認識しており、これまで三回にわたって国際平和協力法を改正し、武器使用権限を拡大するなどしてきた。平和安全法制の一環として行われた三度目の改正(2016年施行)では、自衛の範囲を超える武器使用、いわゆる「駆け付け警護」も可能になるなど、国際的な潮流に追いつこうとする努力がそれなりに行われてきたのである。

 

だが、依然として「ずれ」はうまっていない。いや、ますます広がってさえいる。日本政府の努力よりも、国連側の変化のスピードはいっそう速いからだ。冷戦期、国連PKOは停戦監視を主な役割としていた頃は、カシミールをめぐる印パ対立など、国家間紛争が主流だった。そのため停戦はおおむね遵守され、治安環境も安定しており、軍人の停戦監視要員も非武装で活動することが珍しくなかったのである。

 

だが、冷戦後、国連PKOの大部分が内戦後の国々で展開されるようになり、状況は一変した。内戦後の環境では、政府の権威や統治機能や人びとの日常生活の基盤が根本から破壊されているためである。また、秩序が失われた内戦後国では、停戦合意が守られにくく、治安の回復が遅れる場合が多い。

 

こうした状況に対応すべく、冷戦後の国連PKOは「積極化」と「統合化」という二つの大きな変革を遂げてきた。「積極化」とは、停戦合意を守らない武装勢力を軍事的強制力によって鎮圧して治安を回復することであり、「統合化」は、民軍の幅広い活動を組み合わせ、国家や社会の再生を支援する平和構築的な活動だ。

 

 

コンゴ民主共和国で展開中の国連PKO部隊

 

 

冷戦後直後からしばらくは、「統合化」に重心をおいた「国家建設」型の活動が多く、日本が得意とする施設部隊のインフラ整備中心の派遣を行いやすかった。だが、近年、アフリカで展開される国連PKOが大部分になると、治安の悪化がきわめて深刻となった。

 

その結果、長期的な国家再建支援よりも短期的な「文民の保護」が重視されるようになり、国連PKO部隊の活動も、治安回復を目的とした戦闘的な任務を果たすことが増えたのである。こうした状況下、日本政府が国際平和協力の主力として思い描いてきた施設部隊中心の派遣維持が難しくなり、南スーダンからの撤退、そして部隊派遣「ゼロ」に至った。

 

今後、「国家建設」型PKOが新設されることがあれば、施設部隊中心の大規模派遣を再開への道筋もみえてくるだろう。しかし、そうした「穏やかなPKO」が近々設置される見込みは薄い。また、法制度上は、日本も「文民の保護」型PKOで主力となっている治安維持任務主体の陸自普通科(歩兵)部隊を出せないわけではない。ただ、最近の国連PKO部隊の役割が事実上の戦闘任務になっていることを考えれば、憲法の制約上、実現は容易ではないだろう。

 

一方、近年、東アジア地域の戦略環境悪化が深刻になっている状況下、日本の安全保障政策では「国防への回帰」が強まってきた。そのため、アフリカなど遠隔地域の危険性高いPKOに対して、なぜ、限りある自衛隊のリソースを提供するのか、世論の広範な理解を得ることは難しくなってもいる。つまり、従来のやり方で部隊派遣を今すぐ復活できる可能性は低いということだ。

 

 

国際平和協力の新しい方向性――「量」から「質」への転換を

 

以上の情勢分析を踏まえ、私たちは、日本の国際平和協力は根本からあり方を見直す時期にきていると考えている。キーワードは「量から質へ」だ。

 

これまでは自衛官数百人規模の大規模派遣を維持することで、日本の国際社会への協力姿勢をアピールしてきた。日本政府は、今後も部隊派遣再開の機会を探っていくとしているが、上でみてきたように、その再開は容易ではない。

 

また「数」の派遣にこだわり続けた場合、8,000人超を派遣しているエチオピアを筆頭に数千人単位の超大規模派遣を行なっている途上国にかなうはずもない。こうした途上国の大規模要員派遣国では戦闘任務を担う歩兵部隊の派遣が多いが、2,000人以上を派遣している中国の場合、歩兵部隊、工兵部隊(施設部隊と同様の部隊)ともに派遣している。

 

こうした状況からすると、日本の国際平和協力は、今後、先進国ならではの技術や知見を提供する「質」重視の形態に切り替えていくべきだ。近年、国連PKOの要員の大部分は途上国から派遣されているが、教育、訓練、装備などが不十分でないなど、その質には問題がある場合が多い。国連側から指示された任務を適切に遂行できないようなケースもあるばかりか、現地女性に対する暴行といった犯罪を行うことも珍しくないのである。

 

他方、日本の要員の質の高さには定評があり、今後は派遣数にこだわるよりは、その「質」の高さを活かした少数精鋭の派遣に切り替えていくことが現実的である。実際、日本の国際平和協力は「質」重視の方向に徐々に舵を切り始めており、世界各地のPKOセンターに講師を派遣したり、アフリカ諸国の工兵隊に技術訓練を行ったりしている。

 

だが、内戦後の国々に平和をもたらすためには、軍事要員の派遣などで物理的に安定をもたらすだけでは十分ではない。政治体制の民主化や政府機構の改革を行い、紛争の根本的な原因を取り除く必要である。とくに秩序の維持に直結した治安機関(警察や軍隊)を民主的な組織へと再生させることは、紛争の再発防止にきわめて重要だ。

 

こうした改革も、上から押し付けるだけでは長続きしない。現地の目線に立ち、現地のニーズを汲み取りながら、どのような改革を行なっていくべきかをともに考える。このような「コーチング」的な支援こそが、先進国が、要員の「質」の高さを生かしうる活動だ。

 

「コーチ」としての役割であれば、派遣人数は少数の専門家で足りるだけでなく、かならずしも自衛官ではなくてもよい。国防白書発行支援や要員訓練マニュアルの作成支援など文民にできることも多い。その場合、活動場所も比較的治安が安定した環境となるだろう。

 

したがって、日本の国際平和協力の今後の可能性の一つとしては、こうした「コーチング」的な支援を主軸の一つに据えていくべきだ。実際、2016年施行の国際平和協力法改正により、自衛隊や警察、さらに裁判所などが紛争後国の治安機関の立て直しに関与できるようになった。だが、実際の派遣体制はまだ整っていない。今後は、こうした分野での支援体制整備が急務である。

 

 

アフリカ諸国の工兵部隊に対して教育訓練を行う陸自施設部隊隊員

 

 

その他、国連以外が実施するPKOへの参加も有力な代案だ。じつは、PKOは国連だけの専売特許ではなく、欧州連合(EU)やアフリカ連合(AU)といった地域機構、また、有志国なども行っている。これまでのところ、日本はフィリンピンのミンダナオで実施されてきた和平プロセスを支援してきた実績がある。ミンダナオ和平では、有志国による地域PKOの枠組みが形成され、日本もその中で、JICA職員を派遣し、制度・組織改革や人材育成、コミュニティ開発などの面で支援を行なってきた。

 

先に述べたような「国防への回帰」があるなか、日本と地理的に近い国々への国際平和協力であれば世論理解を得られやすいが、この先、アジアで国連PKOが新設される可能性はほとんどない。したがって、非国連型PKOへの派遣は積極的に検討されるべきであるし、自衛隊派遣以外の協力形態も柔軟に検討されるべきだ。

 

 

『国際平和協力入門』の目的

 

従来、国内で繰り広げられるPKO論争は、憲法の制約など内向きの論理にとらわれすぎてきた。その結果、国連PKOの現場で、日本は何ができるか、何をすべきなのかという議論の本質は見逃されてきたのである。

 

私たちは、こうした現状を歯がゆい思いで見てきたが、一人でも多くの人に関心を持ってもらうように努めるべきだと思い立った。そうした強い使命感のようなものが『国際平和協力入門』を生み出した原動力である。

 

東アジアの戦略環境が厳しさを増すなか、遠く離れた紛争後国を日本がなぜ支援するのか、真剣に再考する時だ。グローバル化が進む今日、遠隔地の不安定要因もめぐりめぐって私たちに脅威を及ぼしかねない。「遠いから関係ない」と言い切れないのが21世紀の現実である。

 

だが、日々の生活の中では、たとえばアフリカの紛争後国をなぜ日本を支援する必要があるのか、実感しにくいのが実情だろう。だからこそ、こうした問題について考えてみるきっかけとして、本書を一人でも多くの方に手にとっていただきたい。

 

 

『国際平和協力入門』の構成と工夫

 

日本の国際平和協力の問題を深く掘り下げるためには、現在の表層だけではなく、歴史的な経緯、また、国際的なPKOのあり方を的確に理解する必要がある。そのため、今回出版した『国際平和協力入門』は二部構成を取り、第1部では理論と歴史、第2部では事例を検討することにした。

 

第1部の前半では、国際的なPKOの潮流の変化を追い、次に日本の国際平和協力の起源と最近(2017年)までの変遷の軌跡を概観し、第2部では、日本の国際平和協力の実例について、最初のカンボジアから直近の南スーダンまで6個の事例を検討した。

 

事例では、イラクでの人道復興支援活動やアフガニスタンで展開した対テロ戦争支援のための給油活動(インド洋)なども考察した。これらの活動には(米国主導の)戦争支援という色合いも濃く、国際平和協力に含めるべきか議論の余地もあるが、共通点も多いためだ。これらの章は、国連PKOや日本の国際平和協力に詳しい7名の研究者たちの手によるものである。

 

一方、国際平和協力の研究には、現場で汗を流す実務家たちとの緊密な意見交換や連携が不可欠である。こうした臨場感を伝えるため、本書では、多くの実務家にコラムをご寄稿いただいた。その顔ぶれは、初代在南スーダン日本国大使を務めた外交官、ミンダナオ和平に尽力したJICA職員、東ティモールや南スーダンのPKOに派遣された女性自衛官など、じつに多彩だ。その筆致から、現場の生々しい空気を感じ取ってほしい。

 

【謝辞】

本稿は藤重博美の文責によるものですが、『国際平和協力入門』の共編者であり、「日本の国際平和協力を考える会」の代表幹事を務める上杉勇司・早稲田大学教授の助言をふまえて執筆されました。

 

【関連リンク】

日本の国際平和協力を考える会

http://ipcjapan.wixsite.com/2016

 

国際平和協力入門:国際社会への貢献と日本の課題

国際平和協力入門:国際社会への貢献と日本の課題書籍

クリエーター上杉勇司, 藤重博美

発行ミネルヴァ書房

発売日2018年5月15日

カテゴリー単行本

ページ数272

ISBN4623081656

Supported by amazon Product Advertising API

 

『国際平和協力入門:国際社会への貢献と日本の課題』目次

 

序章:国際平和協力の見取り図 (上杉勇司・早稲田大学教授)

 

第1部:国際平和活動の歴史・理論と日本の取り組み

第1章 国際平和活動の歴史と変遷(井上実佳・東洋学園大学准教授)

第2章 国際平和活動をめぐる概念の展開(篠田英朗・東京外国語大学教授)

第3章 日本の国際平和協力政策の起源と展開(畠山京子・関西外国語大学准教授)

第4章 日本の国際平和協力の現状と課題(藤重博美・法政大学准教授)

 

第2部:日本の国際平和協力の事例

第5章 カンボジア:「統合化」に向けた前哨戦(本多倫彬・キヤノングローバル戦略研究所研究員)

第6章 東ティモール:「統合化」への適合と「積極化」への課題(本多倫彬)

第7章 インド洋(アフガニスタン):湾岸戦争の教訓と米国への貢献(長谷川晋・関西外国語大学専任講師)

第8章 イラク:進んだ「統合化」と迷走した「積極化」(長谷川晋)

第9章 ハイチ:地震災害救援から国連PKOへの切れ目のない支援(上杉勇司)

第10章 南スーダン:自衛隊に「文民の保護」はできるのか(上杉勇司)

 

終章 日本の国際平和協力の課題と展望(藤重博美)

 

コラム1 国際平和協力の人材育成(上杉勇司)

コラム2 NGOによる国際平和協力(上杉勇司)

コラム3 警察による国際平和協力(藤重博美)

コラム4 PKO以外の国際平和協力業務(選挙監視や物資協力)(本多倫彬)

コラム5 JICAによる平和構築支援(花谷厚・JICA職員)

コラム6 国家安全保障戦略としての国際平和協力(都築正泰:内閣府国家安全保障局参事官補佐)

コラム7 アデン湾での海賊対策(西田一平太・笹川平和財団研究員)

コラム8 自衛隊のPKO派遣の他事例(本多倫彬)

コラム9 オールジャパン連携(上杉勇司)

コラム10 女性自衛官のPKO参加(川崎真知子・陸上自衛隊二等陸佐)

コラム11 アフガニスタンの地方復興チーム(PRT)(今井千尋・関西学院大学准教授)

コラム12 ミンダナオ包括的和平(落合直之・JICA職員)

コラム13 非国連主導型国際平和活動の事例(上杉勇司)

コラム14 フィリピンにおける国際緊急援助活動(吉富望・日本大学教授、元陸上自衛隊陸将補)

コラム15 在南スーダン日本大使奮戦記(紀谷昌彦・中東アフリカ局アフリカ部・国際協力局参事官、前在南スーダン日本国大使)

コラム16 「駆けつけ警護」任務の意味と限界(藤重博美)

コラム17 映画で学ぶ国際平和協力(菅生零生)

 

上記では、便宜上、章とコラムを分けていますが、実際は各章の間にコラムが1、2個ずつ配置されています。実際の目次および各章の詳細については、以下をご参照ください。

http://www.minervashobo.co.jp/book/b353474.html

 

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