「ハイブリッド戦争」と動揺するリベラル国際秩序

（1）クリミア半島併合作戦

2014年のウクライナ危機以降、世界は「ハイブリッド戦争」の時代に突入した。2013年秋から2014年3月にかけて、ウクライナの隣国ロシアは、政治的・経済的圧力、サイバー攻撃、国境付近での15万名規模のロシア軍の「訓練」実施などを繰り返し、あらゆる領域でウクライナに圧力をかけていた。背景に、ウクライナがEU（欧州連合）への接近を図っていたことがある。

やがて所属を表す標章のない、緑色の迷彩服に身を包んだ完全武装の集団（リトル・グリーン・メン）が、ウクライナのクリミア半島に出現した。彼らは、地方政府庁舎・議会・軍施設・空港などの重要インフラを次々と占拠した。その後、ロシア正規軍も後続展開を開始、ウクライナ軍は効果的に反撃できずに、あっという間にクリミア半島は占拠され、物理的にウクライナ本土から分離させられたのである（注1）。

この直後にクリミア半島では、クリミアのロシアへの編入を問う住民投票が行われた。住民の大多数の賛成票をもって、2014年3月18日、クリミア半島は、ロシアへ、「民主的」に、かつ、「法的」に編入されたのだった。

このウクライナ危機以降、米欧、とりわけ、EUやNATO（北大西洋条約機構）加盟国の安全保障専門家の間で、「ハイブリッド戦争」という「新しい脅威」についての議論が活発に交わされ、現在に至っている。軍事力を背景に、軍事力以外のあらゆる手法をあらゆる領域で駆使したロシアのクリミア半島併合作戦は、まさに「ハイブリッド」な作戦だった。

「ハイブリッド戦争」という言葉は、ロシアのクリミア半島併合作戦を、なかなかによく表現しているフレーズだ。

（2）「ハイブリッド戦争」は「新しい脅威」か？

ところが、「ハイブリッド戦争」という言葉をめぐって、「新しい脅威」ではない、と主張する論者が少なからずいる。彼らにしてみれば、歴史上の「戦争」は、そもそも、「ハイブリッド」なものだったから、「ハイブリッド戦争」という言葉は、同語反復（トートロジー）となり、意味のある言葉ではないという。

歴史を振り返ってみても、たしかに、「総力戦」としての第一次世界大戦以降、各国政府は、「前線」での正規軍同士の戦闘のみならず、「銃後」の重要インフラを防衛し、資源を確実なルートで調達し、これを維持することへの対応に迫られた。敵国からのプロパガンダによる世論戦・心理戦に備え、自国民の士気を低下させないことにも神経を尖らせざるをえなくなった。

ベトナム戦争やソ連のアフガニスタン侵攻も、ある意味、「ハイブリッド」なものではあった。米軍は、南ベトナム解放民族戦線（ベトコン）と、ソ連軍は「ムジャーヒディーン」（イスラム聖戦士）を自称する武装ゲリラとの戦闘を余儀なくされた。両者は、非国家主体であり非正規軍である。2001年のアフガニスタン戦争、2003年のイラク戦争、その後の「テロとの戦い」でも、米軍は、タリバンやアルカイダ、「イスラム国」（IS）などの非国家主体との非正規戦を経験している。

ところが、2014年のロシアのクリミア半島併合作戦やその後のウクライナ東部紛争は、ここで挙げたような歴史上の「ハイブリッド」な戦いとは、根本的に性質が異なるものだ。なぜならば、ロシアや中国のような軍事大国は、非正規軍を支援するための通常戦力を動員する可能性があり、さらには、攻撃対象国の同盟国や友好国からの反撃を抑止するために、核戦力をも展開することも考えられるからだ。

これらのことを考えれば、ウクライナ危機以降注目を浴びている「ハイブリッド戦争」が、武装ゲリラ掃討作戦や「テロとの戦い」とは質的に異なる「新しい脅威」と捉えるのが適切だ。「新しい脅威」としての「ハイブリッド戦争」の定義については、欧州委員会（2016年）や米国ランド研究所のアンドリュー・ラディンの研究（2017年）が参考になる。

両者の議論を踏まえて、「ハイブリッド戦争」を、差し当たり、「宣戦布告がなされる戦争の敷居よりも低い状態で、特定の目標を達成するために、国家または非国家主体が調整の取れた状態で、通常戦力あるいは核戦力に支援されたうえで行う強制・破壊・秘密・拒絶活動」と定義しておこう（注2）。この定義では、クリミア型の「ハイブリッド戦争」を適切に説明できていることが分かる。

このように定義される「ハイブリッド戦争」に対し、どう備え、どう抑止し、そして抑止が失敗して「ハイブリッド戦争」が実際に発生した場合に、どう対処すればよいのか。こうした難しい問題を、「ハイブリッド戦争」は、国家安全保障に従事する者に投げかけている。

そればかりでない。「ハイブリッド戦争」は、国連憲章によって担保されているリベラル国際秩序に対しても、深刻な脅威だ。

そもそも、国連憲章では、紛争の平和的解決が規定され（二条三項）、「すべての加盟国は、その国際関係において、武力による威嚇又は武力の行使をいかなる国の領土保全又は政治的独立に対するものも、また、国際連合の目的と両立しない他のいかなる方法によるものも慎まなければならない」とする武力不行使原則が盛り込まれている（二条四項）。また、集団安全保障（四二条）と自衛権（五一条）が、「武力行使の例外」として規定され、「戦争」は、「国際社会の規範逸脱者によって始められる戦争」と「国際社会全体の対応策としての戦争」とに区別されるようになった（注3）。

それでは、「リトル・グリーン・メン」のような、国家主体の関与が曖昧な非国家主体による他国での戦闘・暴力行為は、国連憲章が規定する自衛権発動の対象になるのだろうか。

（1）「ハイブリッド戦争」は「侵略」に該当するか？

「リトル・グリーン・メン」と後続展開したロシア軍によるウクライナへの「ハイブリッド戦争」は、国際法的には、どのように評価できるのだろうか。

チェコ共和国カレル大学のベロニカ・ビルコヴァによれば、ウクライナ領内に「リトル・グリーン・メン」を展開させたことは、国連憲章二条四項に違反しており、国連決議三三一四（侵略の定義に関する決議）がいう「侵略」、すなわち、「一国の軍隊による他国の領域に対する侵略若しくは、攻撃、一時的なものであってもかかる侵入若しくは攻撃の結果もたらせられる軍事占領、又は武力の行使による他国の全部若しくは一部の併合」としての「侵略」に該当する（三条（a））。クリミア併合後、ウラジミール・プーチン大統領が認めたように、「リトル・グリーン・メン」の一部にはロシア正規軍も加わっていた。ウクライナの領土保全を侵害する作戦にロシア軍が参加していたとすれば、「一国の軍隊による他国の領域に対する侵略」に該当する（注4）。

（2）「ハイブリッド戦争」は「自衛権」の発動対象か？

ここで次の問題が出てくる。それは、こうした侵略や武力行使に対し、自衛権を発動できるか、という問題である。1986年のニカラグア事件（本案）判決で、ICJ（国際司法裁判所）は、「武力行使の最も重大で危険な形式」が武力攻撃に相当するとしたが、ICJ基準から考えれば、烈度の低かったクリミアでのオペレーションが武力攻撃に該当するとは言い難い。

クリミア併合完了（2014年3月18日）まで、ウクライナの首都キエフを中心に、親EU派市民（ユーロ・マイダン運動）とウクライナ政府の間で、暴力行為は多発しており、混乱の中で死傷する者も少なからずいた。「リトル・グリーン・メン」が出現したあとのクリミア半島における威嚇射撃などの例はあったが、烈度の高い大規模な戦闘行為は、クリミア半島では起こっていない。プーチン大統領の次の発言は、示唆的である。「歴史を振り返ったときに、一発の弾丸が発射されることもなく、一人の犠牲者も出さずに行われた介入の唯一の事例を、私は思い出すことができません」（表5）。

「ハイブリッド戦争」に参加する非国家主体に、正規軍要員が参加していれば、国際法上の「侵略」に該当する。ところが、「侵略」に抗するための「自衛権」を発動できるかといえば、ICJ基準から考えると、「ハイブリッド戦争」の烈度が低ければ、「自衛権」の発動対象とは言い切れないという法的課題があるのだ。

（3）ロシアの行動は国際法上妥当か？

2014年3月1日、プーチン大統領はウクライナ領内へのロシア軍の展開を決定したが、その後のロシアの法的言説の中にも、「ハイブリッド戦争」に関する法的課題が存在する。

プーチン大統領は、「クリミア半島のロシア系住民の保護」を理由に、ロシア軍の派遣を決定した。国外の自国民保護のための武力行使（個別的自衛権発動）が合法かどうか、また、集団安全保障（国連憲章四二条）、自衛権（五一条）に次ぐ「三番目の武力行使の例外」と捉えられるかどうか、については、学術的に決着していない（注6）。

また、ロシア軍のウクライナへの派遣は、「招請による介入」（intervention by invitation）によるものであると、ロシアが主張したこともある。国際法上、「招請による介入」は「合法」と考えられている。たしかに、クリミア自治共和国のセルゲイ・アクショーノフ首相やウクライナのビクトル・ヤヌコービッチ大統領は、プーチン大統領に対して、ウクライナ領内へのロシア軍派遣を要請していた。

ところが、外国軍の招請は、「最高の政府機関」によって行われる必要があり、地方行政府の長であるアクショーノフ首相は、まず、これに該当しない。ユーロ・マイダン運動によって内政が混乱していた2014年2月22日に、ロシアへ逃亡していたヤヌコービッチ大統領に、「統治の正当性」があったかも疑わしい。

さらに、ウクライナ憲法によれば、「他国の軍組織のウクライナ領内での活動を許可する決議」は、大統領ではなく、ウクライナ最高議会（国会に相当）の権限であるため、「招請による介入」は、国際法上「違法」でなくとも、ウクライナの国内法に照らせば、法的に妥当とはいえない（注7）。

「人道的介入」あるいは「保護する責任」という言説を用いて、ロシアはクリミア派兵を正当化したこともある。「人道的介入」とは、1999年3月、NATOがセルビアに対する空爆を行った際に注目された概念である。NATOは、コソボ自治州におけるアルバニア系住民に対する虐殺を止めることを目的にする自らの空爆を、「人道的介入」として正当化した。国連安保理決議のない状態でのNATOの空爆をめぐり、国際法学者の間で大論争を呼んだが、「人道的介入」は、「違法だが正当」とされた。

「保護する責任」については、2005年の国連首脳会合成果文書によれば、ジェノサイド、戦争犯罪、民族浄化、人道に対する罪からその国の人々を国家が「保護する責任」を負うという。その手段は、まずは平和的手段（国連憲章六章および八章）で、それが不十分である場合には、軍事的措置がとられる（四二条および四三条）。

ところが、クリミア半島におけるロシア系住民に対するウクライナ政府による重大な人権侵害は実際には報告されていなかった。そもそも、そうした存在しない人権侵害を解消するために、ロシアは、初期の段階で、平和的手段を講じてもいない。さらに、ロシアの主張する「人道的介入」は、秩序の回復と呼ぶものには程遠く、クリミア半島をウクライナ本土から分離する攻撃的かつ現状変更的なものだった（注8）。すでに述べたように、そもそも「人道的介入」自体が、その合法性をめぐって論争的である。

このように、ロシアの遂行した「ハイブリッド戦争」には、国連憲章体制下の、いわば、「法的抜け穴」が積極的に利用されたこともあり、ロシアの行動に対する「合法的な」反撃措置を、ウクライナ政府のみならず国際社会全体が講じることができなかった。国際法の解釈をめぐる「法律戦」（lawfare）の側面もある「ハイブリッド戦争」は、国連憲章体制下のリベラル国際秩序のなかで生きる我々にとって、「新しい脅威」というほかに、どう評価できるのだろうか（注9）。

このような法的課題をも有する「ハイブリッド戦争」は、NATOのような同盟システムにとっては、同盟の信頼性（credibility）という観点から、死活問題だ。というのも、「ハイブリッド戦争」が自衛権を発動する対象であると100パーセント言い切れない状況にあっては、同盟が「ハイブリッド戦争」に抗するための集団的自衛権を発動するのをためらう可能性があるからだ。これは、同盟全体にとっては、「同盟の死」をも意味する。

2018年7月、NATO首脳会議がブリュッセルで開催された。会議中、「我々の国家安全保障や法に基づく国際秩序が挑戦を受けている時期に、我ら北大西洋同盟の29の加盟国首脳はブリュッセルに参集した」（第1パラグラフ）という一節からはじまる「ブリュッセル宣言」が採択された。同宣言の第21パラグラフでは、「ハイブリッド戦争に際しては、武力攻撃事態と同様に、理事会（筆者註：北大西洋理事会）はワシントン条約（筆者註：北大西洋条約）第5条を発動する場合もある」とし、第5条で規定した集団防衛原則が「ハイブリッド戦争」にも適用されることが、NATO史上、はじめて言明された（注10）。

「ハイブリッド戦争」と集団的自衛権に関する、こうした「宣言政策」は、もちろん、ロシアへの「牽制球」の意味合いが強い。だが、それ以外にも、「加盟国を攻撃対象にした『ハイブリッド戦争』が実際に発生したら、北大西洋条約第5条は発動されるのか」という同盟の信頼性低下を危惧するNATO加盟国に対する「安心供与」の内向きの論理もあるのだ（注11）。

ヤクブ・グリギエルとA・ウェス・ミッチェルが指摘するように、米国主導の同盟システムの信頼性の強度を測定するため、中国やロシアが「探り」（プロービング）を入れるため、「ハイブリッド戦争」が米国主導の同盟システムに向けてしかけられることは、あながち、非現実的なシナリオとはいえない（注12）。

現在のリベラル国際秩序が、国連憲章という「法」によってだけでなく、米国主導の同盟システムという「力」によって担保されているという現実に照らして考えてみれば、「ハイブリッド戦争」それ自体が、リベラル国際秩序の動揺要因の一つであることを、我々は、正確に認識しなくてはならない。

第二次世界大戦後の日本は、国際連合という「法」と日米同盟という「力」に信頼し、リベラル国際秩序の下で、平和と繁栄を享受してきた。2014年のウクライナ危機以降、国連憲章の精神と軌を一にするNATOという米欧同盟が抱えている「ハイブリッド戦争」に関する難題に、日本が傍観者を決め込むことはできない。リベラル国際秩序の動揺と、直接的に関係している「ハイブリッド戦争」への対抗策を、日本が真剣に考えなければいけない現実が、もうすぐそこまで迫ってきているのだ。

（注1）クリミア併合が進む最中、毎日新聞モスクワ特派員として現地に入っていた新聞記者、真野森作は、自身の著作の中で、クリミア併合に至る一部始終を緊張感と臨場感をもって伝えている。真野森作『ルポ　プーチンの戦争―「皇帝」はなぜウクライナを狙ったのか』（筑摩書房、2018年）。

（注2）European Commission, “Joint Framework on Countering Hybrid Threats”, (April 6, 2016)；Andrew Radin, “Hybrid Warfare in the Baltics: Threats and Potential Responses”, RAND Corporation, 2017.詳細は以下を参照。拙稿「『ハイブリッド戦争』の理論と実践―ロシアのクリミア併合（二〇一四年）を手がかりに」『法学新報』第125巻、第9・10号（2019年1月）86-88頁。当のロシアはといえば、本稿で紹介している欧米の「ハイブリッド戦争」理解とは異なる形で、「ハイブリッド戦争」を理解していることにも注意が必要だ。さしあたり、本連載企画の小林主茂によるコラム（ロシアの安全保障観）が参考になる。

（注3）篠田英朗『国際社会の秩序』（東京大学出版会、2007年）125頁。

（注4）Veronika Bilkova, “The Use of Force by the Russian Federation in Crimea”, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Vol.75, No.1, 2015, pp.34-35.

（注5）Bilkova, “The Use of Force by the Russian Federation in Crimea”, p.33, p.36.

（注6）この点については、ベルギー・ゲント大学のトム・ルイスの研究に詳しい。Tom Ruys, “The ‘Protection of Nationals’ Doctrine Revisited”, Journal of Conflict & Security Law, Vol.13, No.2, (Summer 2008), pp.233-271.

（注7）Bilkova, “The Use of Force by the Russian Federation in Crimea”, pp.39-42.；Krzysztof Parulski, “Legal Aspect of Hybrid Warfare in Ukraine”, Zeszyty Naukowe AON, nr 4 (105), 2016, pp.16-18.

（注8）Bilkova, “The Use of Force by the Russian Federation in Crimea”, pp.45-49.；Parulski, “Legal Aspect of Hybrid Warfare in Ukraine”, pp.18-19.

（注9）「法律戦」（lawfare）については、以下を参照。Sascha Dov Bachmann & Andres B. Munoz Mosquera, “Lawfare and Hybrid Warfare: How Russia is using the Law as Weapon”, Amicus Curiae, Issue 102, (Summer 2015), pp.25-28.；René Värk, “Legal Element of Russia’s Hybrid Warfare”, ENDC Occasional Papers, Vol.6, 2017, pp.45-51.; Jan Almäng, “War, Vagueness and Hybrid War”, Defence Studies, Vol.19, No.2, 2019, pp.189-204.

（注10）NATOワルシャワ首脳会議（2016年）でも、「ハイブリッド戦争」と集団的自衛権の関連については触れられているものの、その姿勢はあいまいだった。NATOブリュッセル首脳会議（2018年）で、明確に「武力攻撃事態と同様」と規定した意義は大きい。拙稿「拡大NATOの試練―集団防衛と協調的安全保障のジレンマ」『中央大学社会科学研究所年報』第23号（2019年9月）281頁。2020年11月現在、NATO加盟国は、新規加盟国である北マケドニア共和国を加えて30ヵ国である。北マケドニア共和国のNATO加盟プロセスについては、以下を参照。拙稿「クリミア併合後の『ハイブリッド戦争』の展開―モンテネグロ、マケドニア、ハンガリーの諸事例を手がかりに」『国際安全保障』第47巻、第4号（2020年3月）26-28頁。

（注11）拙稿「拡大NATOの試練」281頁。

（注12）「探り」とは、「敵対国のパワーと、当該地域における安全と影響力を維持する意志を測定することを狙いとした、低強度かつ低リスクの試験的な行動」である。ヤクブ・グリギエル&A・ウェス・ミッチェル（奥山真司監訳／川村幸城訳）『不穏なフロンティアの大戦略―辺境をめぐる攻防と地政学的考察』（中央公論新社、2019年）79頁。