ウクライナ中立案にみる永世中立の成立形式と保障

はじめに

2022年2月24日に始まるロシアのウクライナへの軍事侵攻は、国際社会に大きな衝撃を与えた。このあからさまな侵略行為に国連は直ちに反応し、国連安保理の要請を受け開催された国連総会は緊急特別会合において、141カ国の圧倒的多数でロシアの軍事行動を国際法違反であると強く非難した。

ロシアは、自らの武力行使を「特別軍事作戦」と称し、国際法的には個別的・集団的自衛権で正当化を試みている。ウクライナもまた、ロシアの武力攻撃に対して個別的自衛権で対抗すると主張し、徹底抗戦の構えを崩していない。4月10日現在も激しい戦闘が繰り広げられているが、両国はトルコを介して４回目の停戦交渉を終えた段階にある。そこで、ロシアがかねてから要求してきたウクライナの「中立化」について、NATO加盟に代わる代替案としてウクライナの中立と安全の保障に関する提案がウクライナ側から行われた。

ウクライナの中立化が実現するかどうか、実現できるとしてそれはどのような形態をとるのかは予断を許さない。しかし、ウクライナの中立が条約によって成立するならば、それはウクライナが永世中立国となることを意味する。

本稿はこの点に着目し、ウクライナの永世中立がどのようなかたちで実現されるかについて検討を加えるものである。その際、中立とあわせてウクライナが安保理常任理事国を中心とするいくつかの国家に求めている「安全保障」（security guarantees）についても永世中立と結びつけて論じていきたい。

まずⅠで、ウクライナが3月29日にロシアに提案した中立と保障について概観する。そしてこのウクライナ案の中立がどのような形式で成立するのかを確認するために、Ⅱで、国際法上の永世中立の根拠となる成立形式の類型化を行う。またさきほど述べたように、同案では、いくつかの国家に対してウクライナの安全保障を求めているが、永世中立条約のなかにも中立や領土保全の保障について定めているものがある。Ⅲでは、この保障を伴う永世中立条約の性質と目的を明らかにする。最後にⅣでは、ウクライナ案の中立がⅡおよびⅢに照らし、どのタイプの永世中立に属しうるのかを検討する。

なお、永世中立とは、交戦国への武器供与の禁止などの中立義務をいかなる戦争においても負うとともに、平時においても他国の軍事基地を領域内に設置しない義務、軍事同盟を締結しない義務などを負う国家の地位をいう（礒村 [2018]）。以下にみるように、ウクライナ案の中立化はこれらの義務に言及していることから、ウクライナは永世中立を志向しているものとみることができる。

Ⅰ．ウクライナによる中立案

ウクライナが3月29日に、４回目の停戦協議で、ロシア側に提出した書面は10項目のリストからなっており、中立に関しては第１項目に以下のように述べられている（Meduza [2022]）。

「ウクライナは自国を中立国であると宣言し、国際的な法的保障(international legal guarantees)と引き換えに、いかなる軍事ブロックにも属さず、核兵器開発を行わないことを約束する。保障国はロシア、英国、中国、米国、フランス、トルコ、ドイツ、カナダ、イタリア、ポーランド、イスラエルを含み、その他の国が条約に参加することも歓迎される」。

停戦協議に参加したウクライナのオレクサンドル・チャーリー元外務副大臣は、ウクライナが上記諸国に求める保障は、北大西洋条約機構（NATO）の同盟国への防衛義務を定めるNATO5条と同様の内容と形式によるとしている。そして、その保障のもとにおいて、ウクライナは自国領域に外国の軍事基地を設置せず、軍事的政治的同盟にも加盟しない、永世中立の形態をとるだろうと述べている（Interfax- Ukraine [2022]）。

同じく停戦協議に参加しているミハイル・ポドリャク大統領府長官顧問によれば、ウクライナに与えられる保障は、NATO以上に強化された安全保障条約を締結することで確保される（President of Ukraine Official website [2022]）。保障国となる国は、ウクライナが攻撃された場合、兵器の供与、軍事要員の派遣、財政支援などの具体的な法的義務を負うことが想定されている（New York Times [2022]）。

ウクライナは、NATO加盟を断念するかわりに、ウクライナの安全保障を各国が引き受けることを条件に永世中立国となる案を提示したのである。ロシアがこれにどう応えるかは現時点（4月10日）では不明だが、ウクライナの永世中立がどのような国際法上の根拠を想定しているかを検討するために、永世中立の成立形式を概観してみることにしよう。

Ⅱ．永世中立の成立形式の類型

永世中立は、スウェーデンのような法的裏づけのない中立主義と異なる、国際法上の地位であることから、永世中立を承認する法的根拠が必要である。

国際条約―スイス型

一つ目は、対象国が永世中立国となることを、他の国家が条約で承認する国際条約型である。代表例は、スイスの永世中立で、1815年のウィーン会議で採択された「スイス国の永世中立及びその領域の不可侵の承認及び保障に関する議定書」（ウィーン議定書）が法的にスイスの永世中立を基礎づけている。このタイプは、永世中立を承認する二つ以上の国家が締約国となって条約を締結するもので、スイスの場合はロシア、イギリス、フランスなど8カ国が締約国となっている。

このほかに、ベルギー（1831年ロンドン条約、6カ国）、ルクセンブルク（1867年ロンドン条約、9カ国）、ラオス（1962年ラオス中立宣言、14カ国）、カンボジア（1991年パリ和平協定、19カ国）などが条約に基づいて永世中立を承認された。

国際条約型には、対象国と一つの承認国の間の二国間条約で永世中立を定める方式もある。通常は対象国の隣国が永世中立を承認することで成立する。1981年のマルタの永世中立を交換公文の形式でイタリアが承認したのが、これに該当する。

一方的宣言、他国への通知、および他国による承認―オーストリア型

二つ目は、1955年にオーストリアが採用した、いくつかの行為の集積を法的根拠とする方式である。対象国がこのタイプに基づいて永世中立の地位を獲得するには、対象国による中立の一方的宣言、他国への通知、そして他国による承認というプロセスを経る必要がある。

第二次大戦後、連合国に占領されていたオーストリアは、ソ連から独立を許されるためには、軍事的に西側にコミットしないという意味での永世中立しか選択肢がないと判断した。そして、連邦憲法で中立を規定したあと、外交関係のあるすべての国に永世中立である旨の通知を行い、61カ国と交換公文を交わして中立の承認を受け、永世中立国となった。

このタイプには、対象国が永世中立を一方的に宣言するのみで、他国から承認を得ていないものもある。1983年のコスタリカの「永世的、積極的、非武装的中立に関する大統領宣言」がこれにあたる。対象国の一方的行為のみをもって、他の国家による承認を得ることなしに、国際法上の地位である永世中立を設定しうるかについては議論がある。この点については、国際司法裁判所（ICJ）の以下の見解が参考になる。

すなわち、宣言国が国際関係において法的拘束力を伴うものであるとして、一方的宣言を国際社会に対して発したのであれば、それに法的拘束力が認められる（1974年核実験事件）。ICJのこの見解に従えば、コスタリカの中立宣言も法的基礎として認めることができる余地はある。現に、コスタリカ最高裁判所は、大統領の中立宣言をICJの見解を援用して、コスタリカの中立が国際法上の永世中立であると解している。

国連総会による承認決議−トルクメニスタン型

最後は、国連総会によって対象国の永世中立を承認する方式である。1995年、国連総会が中央アジアのトルクメニスタンに対して、全会一致で同国の永世中立を承認したのが、この例である。国連総会は、同国が宣言した永世中立を承認し支持すること、そして同国の独立、主権、領土保全を尊重するよう加盟国に対して要請するとする決議を、すべての加盟国の賛成で採択した。

Ⅲ．永世中立条約の他の締約国が負う義務−中立、領土保全の保障

国際条約などにより永世中立の地位が確定すると、永世中立国とそれを承認したその他の条約締約国は、法的な権利を有し、義務を引き受けることとなる。ここでは、永世中立条約のなかで定められることのある「承認国による保障の約束」について概観する。

ウィーン議定書は、永世中立条約の模範として引用されることが多いが、そこでは、スイス以外の協定締約国は、スイスの永世中立を承認し、かつ、スイスの「領域保全と不可侵を保障」することを約束している。

ここに「保障」とは、永世中立国の独立、領土または中立が侵害され、またはそれらに侵害の危険があるとき、この侵害または侵害の危険を阻止・排除するためになしうるすべての手段を講じることをいう（田岡 [1950]、213頁）。つまり、永世中立条約で保障の負担を引き受けた国家は、（戦時）中立の侵害、永世中立国に対する武力攻撃または永世中立国領域の侵害など（以下、中立の侵害）を行った国家が出現した場合、必要であれば武力を行使してでも、これを排除しなければならないのである。

ただし、保障付きの永世中立条約には、一部の条約締約国に、対象国の永世中立の地位のみを承認し、保障の義務は負わないことを認めるものもある。1815年、ポーランドの一部であったクラカウ共和国の永世中立条約がその一つで、承認国8カ国中、保障国となったのはオーストリア、プロシア、ロシアの3カ国だけであり、それ以外の締約国は、クラカウの永世中立を承認したにとどまる。

保障には、次のような性質と目的がある。すなわち、永世中立条約の締約国のいずれかが中立の侵害を行った場合、他の締約国は保障国として、永世中立条約の違反を是正ないし排除する義務を負う。この是正行為は、武力行使禁止の約束に違反して、武力に訴えた加盟国に対し、他の加盟国が共同で加える集団安全保障体制における制裁と同じ性質を有している（図１）。

その意味で、永世中立は、一種の集団安全保障制度と捉えることができる。永世中立制度に加わる国家が約束に違反して、中立を侵害した場合、他の締約国が共同で違反行為を是正しようとすることが、永世中立条約の保障の眼目となっているのである。

スイスやベルギーなど保障を伴う永世中立条約は、対象国と国境を接するすべての国および主要欧州諸国を締約国とする、集団安全保障条約としての性質を備えている。中立国の中立や領土保全を保障することで、「締約国間の相互的牽制による侵略の防止」（田岡 [1950]、134頁）を目的としていたのである。

他方で、永世中立条約に加盟していない非締約国が中立の侵害を行った場合、非締約国に対して保障国がとる行動は、どのような性質を有するのだろうか。

条約に加盟していない国家は、その条約の義務に拘束されることはない、という国際法の基本原則（「合意は第三者を益しも害しもせず」の原則）に従えば、永世中立条約の非締約国が中立を侵害する行動に出ても、永世中立条約違反の行為という評価は受けない。

ただ、中立の侵害があったことに変わりはないため、保障国は、永世中立条約に基づいて保障の義務を履行しなければならない。しかしながら、保障国の対応は、性質上、締約国による中立の侵害に対する制裁と同一視することはできない。制裁は、あくまでも条約で構築された体制のなかでの違反行為に対する対応だからである。

では、外部の敵からの攻撃に対して保障国がとる行動はどう捉えるべきか。

図２で示したように、永世中立条約の保障国ABCDは、条約によって保護するべき国家（永世中立国）を、条約外部の敵E国から守らなければならない義務がある。それはちょうど、同盟条約で、同盟国への攻撃があったときに、他の同盟メンバーが被害国を助け、その国の独立や領土保全を確保するために行動する共同防衛の義務に似ている（田岡 [1950]、215頁）。したがって、永世中立条約は、集団安全保障条約としての性質のみならず、同盟条約的性格も兼ね備えているのである。

ただ、ここで注意しておかなければならないのは、永世中立国は、将来のいかなる戦争にもかかわってはならない義務を、国際法に基づいて負っているということである。これは、他の締約国のために防衛しなければならない軍事同盟への加盟を禁止する義務が、永世中立国に課せられることを意味する。したがって、この点に着目すると、永世中立条約は、保障国のみが永世中立国の防衛義務を負う片務条約でなければならないのである。

中立、領土保全の保障まで含む永世中立条約は、1962年のラオス中立に関するジュネーブ協定以降、締結例は皆無である。ラオスの場合も、ラオスの中立や領土保全に対する侵害があった場合、他の締約国は「必要と考えられる措置を検討するため、共同でラオス王国政府と協議」するにとどまっている。ジュネーブ協定は、保障を明示的に規定していないため、ラオスの中立が侵害されたとき、協定の締約国が侵害排除のために武力行使を行うことになるのかは議論のあるところである（注1）。

（注１）ただし、現在ラオスはベトナム軍の駐留を認めるなど永世中立の平時の義務を履行しておらず、永世中立国とは認められていない。

オーストリア型やトルクメニスタン型などの、保障義務のないタイプが主流となった要因に、永世中立国の独立や安全を確保するために被るおそれのある被害を回避したいという思惑が、他の締約国側にあるからだとする見解がある（伊津野 [1982]、84−85頁）。

オーストリアが永世中立となるための覚書をソ連と交わした際、スイス型の永世中立が志向されていたにもかかわらず、米英仏ソ4カ国は保障の約束を与えなかった。これら4カ国がオーストリアから保障を求められながら、これに応えなかったのは、近代戦による自国被害の影響を考慮したためである。オーストリアがスイス型によらず、一方的宣言を他国に通知し、個別に承認を得る方式に依拠したのは、こうしたことが背景にあったというのである（注2）。

（注２）オーストリアの国際法学者のなかに、オーストリアとソ連の覚書で「スイスをモデル」とするとしたのは、オーストリアが永世中立の地位に立つことを定めたものであって、スイス型の保障をオーストリアに与えようとしたのではないとする立場に立つものもいる（Kunz [1956], p420）。この見解は、永世中立国自身が軍事力を十分に備えることと中立を保持する強い意思をもつことこそが永世中立にとっての最良の保障であり、オーストリアの永世中立にはその意味での保障が備わっていると指摘するが、これは保障の意味をかなり拡大している。

こうした事情は、現下のウクライナにもあてはまる。ウクライナ案で保障候補国となっているイタリアやフランス（Ukrinform [2022]）が、保障国となる準備のあることを表明しているが、米英等は保障国となることになお慎重姿勢を崩していない。報道によれば、保障国となれば自国が戦争に巻き込まれるおそれがあると、これらの国が懸念していることがその要因であるとされている（Wall Street Journal [2022]）。

Ⅳ．ウクライナ案の中立と保障の形態

ウクライナが提示した中立案をみるまえに、ロシアが現在ウクライナに要求している中立化を確認しておきたい。ロシア側がウクライナに要求している中立モデルは、外交方針としての中立主義を標榜するスウェーデン型またはオーストリア型である（Bloomberg [2022]）。

いずれも保障を伴わないタイプであり、スウェーデン型にいたっては、ロシアを含む他のいかなる国家も中立を法的に承認する必要はない。また、中立を法的に承認するオーストリア型は、二国間条約の集積によってなっているので、ウクライナは個別に外交関係のある国と交換公文を交わすことで中立の承認を得ることになる。

他国による保障の約束のない、これらいずれのタイプも、ウクライナがロシアの武力侵攻を受けている現状にあっては、ウクライナの領土保全や領域不可侵が確実に保障されるとはいい難い方式といえるだろう。

さて、ウクライナによる中立案であるが、ウクライナが永世中立を志向していること、またNATO加盟を断念することと引き換えにNATO５条の防衛義務と同等、またはそれ以上の保障を、安保理常任理事国を含む11カ国に求めていることは前述したとおりである。

４回目の停戦交渉終了後、ウクライナ側から発信される情報の多くは保障に関するもので、保障を条件に中立化に応じるとする姿勢が強調されている。そのため、永世中立を提示しながら、それがいかなる法形式のかたちをとるのかはっきりとしない。

ただ、ウクライナ案が、中立の受け入れとNATO並みの安全保障の要求を一体的に行っていること、また、保障候補国としてウクライナによって名指しされた国の一つであるイタリアが、ウクライナの「中立の保障国」として行動する準備があることを表明している（The Kyiv Independent [2022]）ことから推察すると、永世中立の地位の承認と中立や領土保全の保障を定める「スイス型の国際条約」が締結されるのでないかと思われる。

ただし、ウクライナ案ではロシアも保障国候補となっているが、ウクライナ大統領府によれば、保障候補国とは個別に議論されるとしており（President of Ukraine Official website [2022]）、ロシアとの交渉で、ロシアが保障国となることを拒否することも考えられる。あるいは、ロシアを保障国としてしまうと、ウクライナや他の保障候補国が、ロシアが保障国の地位を濫用して、ロシアが再び軍事侵攻する危険があると判断する可能性もある。この場合はいずれも、ロシアは中立承認国にとどまり、保障国からは外れることになる。

また、ロシアがウクライナに中立を要求しながら、国際法上の永世中立の承認、保障に一切コミットしない立場に立った場合、ウクライナにとって安全保障上の唯一の脅威であるロシアはウクライナ永世中立条約の非締約国となる。そうなればこの条約は、条約の外にいる敵国ロシアのウクライナ侵略を排除するために機能する、同盟条約的性格をより鮮明に有することになる。

おわりに

永世中立条約に保障の規定があることは、中立や領土保全が約束されていることを必ずしも意味しない。それは、1839年のベルギーの永世中立条約が英国、ロシア、プロシア（ドイツ）、オーストリア、フランスによる保障の定めを置いていながら、保障国のドイツに侵害されたという歴史的事実から容易に推察することができる。

スイスの中立は、最も長い歴史のある永世中立条約によって保障の約束が付されているが、中立維持を現在まで確保できた要因が、その保障にあるのかどうかはそれほど明確でなく、スイスへの脅威（第二次大戦のドイツ）に対し、スイスが重武装で対応したことや、中立自体が長い時間をかけて規範として広く承認されているからだ、とする研究もある（Dreyer and Jesse [2014], pp73-75）。

またここにきて、中立の侵害があったとき、保障国からの保障を受けられる確証を、スイス自身が実はもっていないのではないか、という疑念が露見した。ウクライナ戦争を契機としてインタビューに答えたスイスのアムヘルト国防相が、「スイスは中立国だが、攻撃されたとき他国に頼ることができない主権国家でもある」と述べているのである（swissinfo.ch [2022]）。

ウィーン議定書は、他の締約国がスイスに対して「領域の保全と不可侵を保障する」と規定するだけで、具体的な保障の実行方法などが詳細に定められていない。この不確かな保障に対するスイスの不安が、ウクライナ情勢を機に表面化したのかもしれない。

だとすれば、保障候補国である米英等が保障の負担を引き受けることに消極的であるとはいえ、現実にいま領土保全や領域不可侵を侵害されているウクライナにとって、武器の供与や軍事要員の派遣といった保障の具体的内容と、その実行の約束を他の国家から法的義務として引きだすことは死活的に重要である。ポドリャク氏がこの具体的かつ執行可能な保障を「ウクライナ・モデル」（President of Ukraine Official website [2022]）と称したのにも、相応の理由があるといえるだろう。（脱稿日　2022年4月10日）

参考文献

・礒村英司 [2018]、「永世中立の概要と永世中立国の平和外交の意義」シノドス、2018年3月7日。https://synodos.jp/opinion/international/21193/　（閲覧日2022年4月10日）

・伊津野重満 [1982]、『永世中立と国際法』学陽書房、1982年。

・田岡良一 [1950]、『永世中立と日本の安全保障』有斐閣、1950年。

・John Dreyer and Neal G. Jesse [2014], “Swiss Neutrality Examined: Model, Exception or Both ?,” Journal Military and Strategic Studies, vol.15-3, 2014. https://jmss.org/article/download/58112/43729 （閲覧日2022年4月10日）

・Josef L. Kunz [1956], “Austria’s Permanent Neutrality,” American Journal of International Law, vol.50, 1956.

・Bloomberg [2022], March 16, 2022.　https://www.bloomberg.com/news/articles/2022-03-16/kremlin-says-neutral-ukraine-with-army-could-be-compromise?utm_campaign=socialflow-organic&utm_content=politics&utm_source=twitter&cmpid%3D=socialflow-twitter-politics&utm_medium=social　（閲覧日4月10日）

・Interfax – Ukraine [2022], March 29, 2022.　https://en.interfax.com.ua/news/general/819045.html 　（閲覧日4月10日）

・The Kyiv Independent [2022], April 2, 2022.　https://kyivindependent.com/uncategorized/italy-says-its-ready-to-guarantee-ukraines-neutrality/（閲覧日4月10日）

・Meduza [2022], March 30, 2022.  https://meduza.io/en/slides/ukraine-s-10-point-plan　（閲覧日4月10日）

・New York Times [2022], March 31, 2022.　https://www.nytimes.com/2022/03/31/world/europe/ukraine-security-guarantees.html（閲覧日4月10日）

・President of Ukraine Official website [2022], March 30, 2022. https://www.president.gov.ua/en/news/mizhnarodnij-bagatostoronnij-dogovir-pro-garantiyi-bezpeki-d-73965　（閲覧日4月10日）

・siwssinfo.ch [2022], March 2, 2022. https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-defence-minister-says-war-in-ukraine-is-a-wake-up-call/47395666?utm_campaign=teaser-in-channel&utm_content=o&utm_medium=display&utm_source=swissinfoch （閲覧日4月10日）

・Ukrinform [2022], 2022年4月9日。https://www.ukrinform.jp/rubric-polytics/3452026-furansuha-zhan-houniukurainano-an-quan-bao-zheng-guotonaru-zhun-beigaarumakuron-fo-da-tong-ling.html　（閲覧日2022年4月10日）

・Wall Street Journal [2022], March 30, 2022. https://www.wsj.com/articles/ukraine-proposal-for-nato-style-security-guarantee-greeted-with-skepticism-11648683375　（閲覧日4月10日）