「社会への投資」から考える日本の雇用と社会保障制度

2018年10月に発足した第4次安倍政権は、日本が直面する最大の課題として少子高齢化を掲げ、すべての世代が安心できる社会保障制度へと改革を進めていくことを表明した。改革を議論する場として未来投資会議を挙げ、人生100年時代を見据えた、生涯現役社会の実現に向けた雇用制度改革について検討していく意向を明らかにした。2019年2月には、幼児教育・保育の無償化に向けて子ども・子育て支援法改正案を閣議決定、未来を担う子どもたちや子育て世代に大胆に投資する方針を打ち出した。

福祉や教育、子育てに「投資」の意味合いを持たせながら進める考え方は、「社会的投資」と呼ばれる。1990年代半ばからEUやOECDといった国際機関が提唱し始め、その後ヨーロッパ諸国が政策として実践し、近年ではラテン・アメリカや東アジア諸国でも同様の発想にもとづいた政策が展開している。

世界的な政策トレンドとなりつつある「社会的投資」であるが、それではこれは具体的にどのような考え方なのだろうか。いかなる経緯で登場し、従来の社会保障の仕組みとは何が異なり、どこにその新しさがあるのだろうか。

日本では社会的投資という言葉自体はあまり知られていないが、2000年代中頃より、「人への投資」、「未来への投資」というスローガンは政党のマニフェストや政府文書に繰り返し登場している。現在の安倍政権においても、前述した通り、社会的投資に近いように見える政策が行われている。

こうした状況は、日本においても社会的投資を軸にした社会保障制度の立て直しが進んでいることを示唆するのだろうか。本小文ではこれらの問いに答えながら、日本の雇用・社会保障制度のあり方を考えていくにあたっては、社会的投資を下敷きにしつつ、「社会への投資」という発想が鍵となることを論じていきたい。

社会的投資の核を成すのは、「補償（repair）から準備（prepare）へ」という発想だ（Morel, Palier, Palme 2012）。福祉国家と呼ばれる社会保障の仕組みは、病気や怪我、失業、老齢など、誰もが人生のどこかで直面する可能性があるさまざまなリスクに、雇用と福祉を連携させながら、社会全体で対応するものである。

おもに第二次大戦後に発展してきた福祉国家は、20世紀の工業化社会において製造業に従事する男性労働者の完全雇用とそうした男性を稼ぎ主とした家族を想定した上で、そこに生じるリスクに対応してきた。リスク対応のあり方としては、失業や貧困といった事態に陥った個々人に対し、失業手当や年金、公的扶助（生活保護）などの現金給付により事後的に救済する、補償的な要素が強かった。

これに対し、社会的投資は教育や訓練を通じ一人ひとりの能力を高めることで、個人がリスクに遭う可能性を低くする、予防的な措置に重点を置く。リスク回避の方法としては、就学前教育や職業訓練、育児や介護といったケア関連の社会サービス、女性やひとり親への就労支援など、人々が自らの能力を高め、働き続けられるように支援するサービス給付が中心となる。すなわち、個々人に対して教育や訓練という先行投資を行うことで、一人ひとりにあらかじめリスクに対応できる力を「備え」として身につけさせておくことを目指すのである。

社会的投資が登場した背景には、資本主義経済の変容と従来の福祉国家が想定していなかったリスクの出現がある。国ごとに程度の差はあれ、従来の福祉国家は男性稼ぎ主の安定した雇用とそのパートナーで家事や育児、介護を担う女性がいる家族を前提に組み立てられてきた。しかし、脱工業化が進むにつれ、男性稼ぎ主の安定した雇用は減少し、雇用の不安定化が進んだ。同時に女性の就労が拡大し、共働き世帯が標準化するなかで、育児や介護といったケアが社会的な課題として浮上した。

社会経済の構造的な変化に伴い多様化したリスクは、「新しい社会的リスク」と呼ばれる。「新しい」と冠がつくからには、「古い社会的リスク」があるわけだが、これは20世紀の工業化社会における男性稼ぎ主の所得の喪失というリスクを指す。従来の福祉国家は、「古い社会的リスク」への対応を目指してきた。

他方、「新しい社会的リスク」は、非正規雇用と共稼ぎ家族を前提とした21世紀の脱工業化社会にあらわれる個々人の所得の喪失とケアの危機というリスクである（濵田・金2018: 5）。具体的には、学校卒業後に安定した仕事に就けないこと、不安定な非正規職を転々としキャリア形成ができないこと、ひとり親であること、育児や介護などケアを必要とする子どもや高齢の家族を抱えることを意味する。

つまり、従来の福祉国家は「新しい社会的リスク」を想定しておらず、十分な対策が講じられていない。そのため既存の社会保障制度の隙間に落ちこんでしまい、どこからも支援を受けられない状況に陥るリスクとも言えよう。

「新しい社会的リスク」は、ヨーロッパでは石油危機以降の1970年代後半から徐々に顕在化し始めた。経済のグローバル化は、先進国の企業が新興国へと生産拠点を移転させることを容易にし、新興国から先進国へ品質の高い安い製品の輸入を可能にした。製造業からサービス業への産業構造の転換とIT化の進展は、労働者を少数精鋭の専門的な業務を担う者と、その他大勢のマニュアル化された単純労働に就く者への二極化を進めた。その結果、先進国における安定した雇用は縮小し、労働市場の流動化と不安定雇用が拡大した。

ヨーロッパにおける「新しい社会的リスク」は、その後の新自由主義的な福祉改革によって促進された側面がある。新自由主義は、社会保障を経済成長の足かせとみなし、福祉国家は「福祉依存者」を生み出し、非効率的で財政負担を増大させるだけだと批判する。そして福祉を削減することで経済成長を達成し、成長の恩恵がトリクルダウンすることで社会全体に富が行き渡ることを主張する。

実際にはこの時期にヨーロッパの福祉国家が全面的に解体されることはなかったが、雇用の不安定化が進むなかでの福祉の受給資格の厳格化やサービスの市場化は、格差や貧困の拡大をもたらした。

こうしたなか社会的投資は、新自由主義的な福祉改革への対抗策として構想された。そこでは社会政策の役割が積極的に見出され、知識基盤型経済を主体的に担う人材を育成することへと位置づけ直された。知識基盤型経済とは、知識が生産性や経済成長の推進力となり、知識や情報の生産・分配・利用をベースにした経済のことを意味する。労働コストが低い新興国から高品質の製品が安く輸入できる状況下で、先進国の人々が生活の質を下げずに暮らしていくためには、知識基盤型経済へ舵を切る必要が生じたのである。

知識基盤型経済では、新しいアイディアを生み出す創造力や、それをモノやサービスとして具体化できる能力を有した人材が新たな富や成長を生み出す鍵となる。そのため、高付加価値を生み出せる人材の育成が重要性を増す。一人ひとりが潜在能力を発揮できる条件を整えることで、高付加価値の創出につなげ、経済を活性化していく。

財政状況が厳しく、社会保障関連の予算を拡大することが難しい状況において、福祉を「投資」と位置づけ、「見返り」を生むものと発想を転換することで、再分配や権利保障に抵抗感が強い経済界や中間層の政治的な支持を引き出す狙いもあった。より多くの高い能力を有する人々の労働市場への参加に向けた支援は、福祉国家の担い手となる納税者を増やすことにもつながる。社会的投資は、新しい経済体制に適合し、経済成長と社会保障が矛盾しない、持続可能な社会経済モデルとして考え出されたのである。

日本において社会的投資に近い考えが登場した文脈は後述するが、ここではヨーロッパとのタイミングの違いを指摘しておきたい。日本の場合は状況がやや異なり、1970年代は福祉が拡充した時代だった。1972年に所得制限付きかつ第三子以降と限定的ではあるものの児童手当が導入された。1973年は「福祉元年」と呼ばれ、老人医療費の無償化、健康保険の被扶養者の医療費における保険負担の引き上げ、厚生年金の支給額の引き上げと消費者物価に合わせた自動調整が行われ、社会保障制度の体系が整った。

ただし日本の社会保障制度は、その大前提として男性稼ぎ主の安定した長期雇用を想定しており、男性稼ぎ主の雇用と家族によるケアに非常に強く依存した制度設計となっていた。日本において「新しい社会的リスク」が顕在化するのは、1990年代後半になってからであり、新自由主義的な改革が全面的に展開するのは2000年代に入ってからである。

社会的投資は福祉に「投資」の視点を導入した点に特徴がある。就労に必要な知識や技能の欠落を補うための教育・訓練、育児や介護責任の負担を減らすための社会サービス、就学前教育や良質な保育による子どもの養育の支援という社会保障や福祉に、人的資本に対する投資的な効果を持たせた。社会保障や福祉を財政負担が増える「再分配」ではなく、「見返り」を生む「投資」と捉える発想に立つ。

それでは社会的投資における「見返り」とは何を意味するのだろうか。ここで重要なことは、想定される「見返り」が二種類あることだ。一つは経済成長や税収の増加といった経済的な見返りであり、もう一つはすべての人のより良質な生活と連帯意識の強い社会の構築という社会的な見返りである（パリエ2014）。

連帯意識の強い社会とは、一生の間に誰もが「支える側」と「支えられる側」の両方の立場を経験しながら、多様な生き方を認め、異なる立場の人たちがお互いを支え合い、共に生きることができる社会を意味する。「投資」という用語からは、将来的に経済的見返りが多く得られそうな子どもや若者をその対象として想定しやすいだろう。だが、こうした発想に基づくと高齢者の社会的な孤立の防止も社会的な見返りに含まれ、社会的投資の重要な一角を担う。

社会的投資の「見返り」を考えるあたり、もう一つ重要となるのが、経済的な見返りと社会的な見返りが、同時に実現可能な目標として設定されている点である。つまり社会的投資は、経済成長と社会的公正を相反するものではなく、両立可能な目標として据える。

そもそも従来の福祉国家においても、生産性の向上と再分配は矛盾しないものとされた。だが、その後登場した新自由主義は、充実した社会保障や福祉は経済成長の足かせになるため不要とした。これに対し社会的投資は、「社会的公正なくしては、成長なし」を核に据え、人的資本への投資を通じた経済成長と社会的な公正の実現の両立を志す。

社会的投資は、その考えが登場してからすでに20年近くが経つ。21世紀における新しい社会保障の政策パラダイム（支配的な考え方、認識枠組み）として定着したとする理解がある一方、批判も残る。経済的な言葉である「投資」という用語を使って福祉を語ることへの懸念は少なくない。福祉の投資的側面を強調することは、見返りに対する期待を高め、見返りが得られる見込みの低い対象や政策への支援を削減することを正当化しかねない。

社会的投資が追求する経済的見返りと社会的見返りは、いずれも成果が現れるまでに時間がかかる。たとえば、就学前教育の充実が子どもの能力を向上させ、学歴や成人後の人生にプラスの影響を与えたのか、そしてそれが本当に社会的投資の結果であるのか、そこに因果関係を立証することは実際には非常に難しい。「投資」をした子どもが労働者や納税者となるまでには、20年近くの年月が必要となる。貧困の削減や社会的な連帯に関しても費用対効果の測定や直接的な因果関係を実証することは困難だ。

そのため社会的投資は、従来なされてきた現金給付を社会サービスに置き換えることを正当化し、むしろ貧困を増加させているのではないかという批判も存在する。社会的投資の最も代表的な政策にあげられる、保育サービスや子育て支援の恩恵を一番大きく受けるのは、中高所得層の共働き世帯だ。つまり社会的投資は、低所得層の良質な生活を犠牲にしながら、中間層を優遇する政策ではないかという批判も依然として根強い(Cantillon 2011)。

ここまで社会的投資の特徴とそうした考えが登場した経緯について検討してきた。それでは社会的投資は、日本においても実践されているのだろうか。

日本でも社会的投資の論理に近い政策は導入されている。ヨーロッパのように大々的な政策転換が生じたわけではないが、保育サービスの拡充や女性の就労支援、人材育成は政策課題として取り組みが進んできた。しかし、留意しなければいけないのは、日本で展開する一連の政策は、知識基盤型経済や「新しい社会的リスク」への対応という文脈から出てきたわけではない点である。

社会的投資は、新しい経済社会を主体的に担い、リスク回避できる人材を育成するために人的資本への投資を行う。就学前教育や良質な保育といった子育て支援の拡充に力を入れるが、日本の場合、政策が講じられたきっかけは少子化対策であった。出生率の低下が続くなか、少子化に伴う労働力人口の減少への危機感と社会保障制度の持続性の確保から政策が展開し、次世代支援が政策課題化するなかで、保育サービスの拡大が図られた。だがそこには保育の質を、人的資本形成の観点から強化する問題意識や、子どもの貧困撲滅の視点は希薄であった。

成人に関しては、就労支援や人材育成に関する政策が成長戦略の一環として展開してきた。資源が乏しい日本にとり経済成長の源となるのは人的資源であり、労働力を流動化することで高付加価値を生み出す産業へと人材の移動を促し、労働生産性と産業競争力を高めるというのが政策論理となっている。

個人の能力開発を行い、就労を通じた経済社会への参加促進と経済成長の達成という考え方は、第四次産業革命が起きているという認識とともに、2012年末に発足した第二次安倍政権以降、本格的に強化されている。だが、そこでは人材育成や就労支援は社会政策としてではなく、あくまでも経済成長を成し遂げる手段と位置づけられている。

日本の子育て支援や就労支援政策を見返りからの視点から検討すると、経済的な見返りを強調する一方、社会的な見返りへの関心が薄いことを指摘できる。安倍政権が謳う「未来への投資」は、つねに「投資」を受けた人材をいかにして「活用」ないしは「活躍」させるのかという観点とセットになって論じられている。これは女性活躍政策を社会政策ではなく、経済政策として行うと明言した点にも端的に現われる。

つまり、日本では人的資本への「投資」とは、「投資」を受けた人材が労働生産性の向上と経済成長という「経済的な見返り」を生み出す活動に貢献することを前提に議論がなされ、政策が展開してきたのである。そこには個人の尊厳の保障、働くことを通じた良質な生活の保障、誰もが「支える側」と「支えられる側」になれる社会をつくるという社会的な見返りの発想は抜け落ちている。

社会的投資の効果や是非については、すでに多くの議論が積み重ねられており、日本においても社会的投資に見える言説や政策の実践がなされてきた。それでは、これからの日本の雇用や社会保障を考えていく上で、社会的投資にはどのような発展の可能性があるのだろうか。本小文では、社会的投資を下敷きにしつつ、「社会への投資」という発想に依って立つことが重要となることを指摘したい。

社会的投資は個人の人的資本への投資が中心となるが、「社会への投資」では、社会関係資本と呼ばれる人びとの間の信頼や協調関係への投資も含むものとなる。つまり、個人の能力を高め、就労を中心とした社会への参加を促すだけでなく、社会的な「つながり」の再構築もその目的となってくる。そうした社会的な「つながり」のなかで存在が認められ、一人ひとりの尊厳が守られた社会、誰もが安心して暮らせる社会の基盤づくりが「社会への投資」が目指すものだ。成長と分配を社会的公正と民主主義の観点から再度捉え直し、持続的な経済モデルをつくるための社会ビジョンでもある（三浦・大沢2018）。

「社会への投資」を見返りの観点から捉えると、見返りは個人だけでなく、広く社会全体に還元されるものとならなければならない。貧困の削減、地域コミュニティや市民社会を基盤とした自律的な助け合い、社会的な連帯の再生といった社会的な見返りこそが「社会への投資」が追い求めるものである。教育や訓練といった人的資本への投資が、より高い教育を受けた人がより高い経済的報酬を得ることにしか結びつかないのであれば、見返りは個人にしかもたらされず、格差を再生産することになる。

その一方で、「社会への投資」は、経済的な見返りを放棄するわけではない。経済成長第一主義でもなく、脱経済成長でもなく、社会全体に還元されるかたちでの経済成長、つまりすべての階層の人びとに恩恵をもたらす経済成長の実現を目指す。公正な社会をつくることが経済の活性化につながり、同時に成長をもたらす。そのためには適切な再分配が必要になってくると考える。

このようにして考えると、「社会への投資」では所得保障や国家による労働規制も重要な役割を占める。社会的投資は「補償から準備へ」を重視するため、所得保障と教育・訓練や社会サービスを代替的な関係で捉えがちである。実際にイギリスや韓国のように社会的投資に則り政策を行った国では、所得保障が減らされている。他方、「社会への投資」は両者を相互補完的な関係に位置づける。高付加価値を生み出す人材への「投資」と引き換えに、生活保護を始めとする「補償・保障」を減らすことを意味するのではない。最低限の所得保障は、そもそも個人が貧困に陥ることを防ぐ役割を果たすものであり、社会的見返りの観点から両者は矛盾しない。

さらに、就労が貧困を予防するためには、良質で働き続けられる雇用が不可欠となる。正規雇用と非正規雇用の待遇格差が大きく、正規雇用の労働条件も劣悪化し、労働規制が底抜けしている状況で人びとを労働市場に送り返すことは、ワーキングプアを増加させるだけである。

「社会への投資」は、社会的投資と同様に、福祉や教育に投資的な意味合いをもたせるが、投資を福祉として進めることを正当化するものではない。「社会への投資」が持続可能な経済社会モデルとして機能するためには、経済的な見返りと社会的な見返りを組み合わせることに意義がある。その際には、人への経済的な投資だけを強調するのではなく、異なる立場の人たちがお互いを支え合い、共に生きることができる「社会」への投資が肝となるのだ。

参考文献

・濵田江里子・金成垣（2018）「社会的投資戦略の総合評価」三浦まり編『社会への投資−＜個人＞を支える、＜つながり＞を築く』3-30頁。

・パリエ、ブルーノ（2014）「社会的投資−福祉国家の新しいパラダイム」濵田江里子訳、『生活経済政策』第214号、6−13頁。

・三浦まり・大沢真理編（2018）「『社会への投資−＜個人＞を支える、＜つながり＞を築く』合評会の記録」東京大学社会科学研究所研究シリーズNo.65.

https://jww.iss.u-tokyo.ac.jp/publishments/issrs/issrs/pdf/issrs_65.pdf

・Cantillon, Bea (2011) “The paradox of the Social Investment State: Growth, Employment, and Poverty in the Lisbon Era,” Journal of European Social Policy, 21 (5) 432-449.

・Morel, Nathalie., Bruno Palier, and Joakim Palme eds. (2012) Towards a Social Investment Welfare State? Ideas, Policies, and Challenges, Policy Press.