投票前に確認したい「生活保護」をめぐる議論と争点

7月21日、参議員選挙の投開票日をむかえる。選挙におけるおもな論点は、報道等を見るかぎりでは、やはり経済政策、アベノミクスに関するものが多いように思う。わたしもシノドスに何度か寄稿させていただいているが、現在、自公政権によって、社会保障分野での劇的な制度改革と、そのための議論が加速度的に進められている。

社会保障制度は、その国に住むわたしたち一人ひとりの市民の生活や、健康の維持のために不可欠なもので、本来最も重要な争点であるべきものだ。ここでは、社会保障のベースであり、最後の砦といわれる「生活保護」を中心とした「生活困窮者支援」に着目して、これまでの議論や経緯を紹介し、各党の動向や、選挙後に予測される動きなどについても解説したい。

一票では社会は変わらないと思う方が多いかもしれない。しかし一方で、わたしたちの一票が今後の社会のあり方の方向性を決定していくことは事実だ。有権者の良識ある選択のための一助となれば幸いである。

現在おこなわれている「社会保障」をめぐる議論は、大きくわけて二つのアプローチがあるように思う。

一つは、社会保障制度改革推進法にもとづく「税と社会保障の一体改革」の議論で、現在、年金・医療・介護などの今後のあり方について、「社会保障制度改革国民会議」において検討されていて、8月中には報告書がまとめられる見込みである。

そして、もう一つが、生活困窮者支援の体系化をおこなうための議論で、こちらは「生活保護改正法案」と、新しい支援制度のための法律である「生活困窮者自立支援法」に関するものである。こちらは今国会の参議院で両法案ともに、時間切れ廃案になったものの、参院選後に再度提出すると厚労大臣は明言している。

参考：生活保護法改正法案、その問題点

https://synodos.jp/welfare/3984

参考：生活保護の水際作戦事例を検証する

https://synodos.jp/welfare/4583

また、法律ではなく厚労大臣が決定権限をもつ「生活保護基準」に関しては、8月から一部削減が予定されている。

参考：生活保護の「引き下げ」は何をもたらすのか

https://synodos.jp/welfare/743

それぞれの問題点は、リンクを貼った過去の寄稿を読んでもらえればと思うが、「いのち」を軽視した施策が着実に、かつスピーディに進められつつある。

～社会保障をめぐるこれまでの流れ～

・社会保障制度改革国民会議→年金・医療・介護などについて議論中。8月にたたき台が出る予定。

・生活保護（生活扶助）の引き下げ→8月から実施予定（削減案は予算成立済み）

・生活保護法改正案→国会にて廃案も選挙後に再提出予定。

・生活困窮者自立支援法（生活保護の見直しも含む）→国会にて廃案も選挙後に再提出予定。

また、政府は、6月14日に閣議決定した「骨太の方針（経済財政運営と改革の基本方針）」において、『社会保障支出に関しても聖域とはせず、見直しに取り組む』と明記し、特に生活保護と生活困窮者支援に関しては、

1）支援のあり方(加算制度や各種扶助の給付水準)を速やかに検討し、見直す。不適正・非効率な給付を是正する。

2）働くことの可能な被保護者には、本人の就労へのインセンティブを強化するとともに、被保護者を取り巻く支援環境を整える。

3）生活困窮者に対する早期支援と貧困の連鎖の防止対策を強化する。

と言及している。

参考：経済財政運営と改革の基本方針

http://www5.cao.go.jp/keizai-shimon/kaigi/cabinet/2013/2013_basicpolicies.pdf

一見これだけを読むと何が問題なのかはわからないかもしれない。

ちょっと砕いて言うと、すでに8月から始まる「生活保護基準」の削減と同様に、今後も可能な範囲で削減する方針でいること、また、生活保護利用者を減らすための施策を用意し、生活困窮者が生活保護にならないように、また生活保護利用者が早期に就労自立するための支援をおこなう、ということである。

就労自立するための支援を整備していくことは必要なことだが、一方でその目的が「財源ベース」のものか、「当事者視点」のものかは別だ。

この「骨太の方針」で述べられていることは、財源的な視点からの「持続可能性」の追求であり、生活困窮した当事者からの視点、「いのち」と「生活」を維持していくという視点では決してないものだ。

もちろん、これらの生活保護の削減や改正、新しい支援制度、社会保障削減の動きなど、必ずしも同じ文脈で出てきた話ではない。しかし結果的には、社会のあり方の大きな転換を含み、かつ実際に生活困窮したり、生活保護を利用している方の「いのち」を左右する非常に重要な論点である。

これまで進められてきた議論や経緯を踏まえつつ、つぎは各党のスタンスをみていきたい。

■自民党

これまで通り、「自助」「自立」を第一にするというスタンスは変わらない。

生活保護制度については、自助努力による生計の維持ができない者に対する措置、ということを原点に「改正」をおこない、また生活困窮者の自立を促進するため、生活困窮者自立支援法の制定を目指すとしている。

生活扶助基準についても、これまで通り物価の変動を勘案して、3年で6.5％程度の引下げ。それ以外には、貧困の連鎖の防止やケースワーカーのマンパワーの拡充が盛り込まれている。

参考：自民党J－ファイル2013総合政策集

http://jimin.ncss.nifty.com/pdf/sen_san23/j-file-2013-06-27-1.pdf

■公明党

公明党を見てみると、生活保護に関する言及はない。一方で、「生活困窮者対策等の拡充・強化」ということで、ここでは廃案になった「生活困窮者自立支援法」に盛り込まれた新しいセーフティネットの各事業の内容が書かれている。

また、制度の狭間や複数の困難さを抱えるなど、既存の福祉サービスだけでは対応困難な方への支援として、コミュニティソーシャルワーカー（CSW）を配置し、地域における見守り・発見・つなぎ機能の強化を図るという。自民党の「自助」「自立」とはスタンスが少し異なり、地域の力などの「共助」を前面に出していることが特徴だ。

また、減税と低所得者への給付を組み合わせた「給付付き税額控除制度」の導入を検討するとしている。

参考：公明党政策集2013

http://www.komeito.com/policy2013/index.php?page=result&cd=42

■民主党

民主党は、生活保護に関して、真に必要な人に適切な認定をおこなう一方で、「不正受給の防止」や「医療扶助の適正化」「後発医薬品の促進」などを掲げている。

また、生活保護基準の引き下げに関しては見直しを求めている。

加えて生活困窮や社会的に孤立している方の生活支援の拡充をおこなうとしている。公明党に近いところもあるが、自立支援の項目の中に、生活困窮だけでなく社会的な孤立も含めたことは特徴である。

参考：民主党マニフェスト

http://www.dpj.or.jp/global/downloads/manifesto2013.pdf

■みんなの党

みんなの党は、マイナンバー制度を活用して、低所得者層への「給付つき税額控除方式」を導入するという。また、生活保護制度の不備・不公平、年金制度との不整合等の問題を段階的に解消し、最終的には、基礎年金と生活保護を統合した「ミニマムインカム」を創設するとある。

「給付つき税額控除方式」や「ミニマムインカム」について、具体的にどのような形を想定しているのかはまだわからないが、新たな最低生活保障の整備と低所得者層向けの施策を提起している。

参考：みんなの党アジェンダ2013

http://www.your-party.jp/%E3%82%A2%E3%82%B8%E3%82%A7%E3%83%B3%E3%83%802013%EF%BC%88%E5%85%A8%E4%BD%93%E7%89%88%EF%BC%89.pdf

■日本維新の会

日本維新の会は、本当に必要な人が生活保護を受けられるように、自立化に向けた生活保護の見直し（公営住宅の活用等現物給付の拡大・受給認定の適正化）をおこなうとしている。また、低所得者へは保険料の軽減（一部税負担）。最低生活保障に「負の所得税」的な考え方を導入する、とある。

参考：日本維新の会公約

https://j-ishin.jp/pdf/2013manifest.pdf

■日本共産党

日本共産党は、生活保護法改正法案に反対で、かつ生活保護基準引き下げも反対の立場をとっている。また、水際作戦をなくすために「生活保護の実施要項」を改善し自治体に徹底するとしている。論点が多いのでまとめると、貧困問題に取り組み、基本的に社会保障制度を拡充することを提起している。

参考：2013年参議院選挙各分野政策

http://www.jcp.or.jp/web_policy/2013/06/2013-17.html

■社会民主党

社会民主党は、生活保護法改正に反対で、生活保護基準引き下げにも反対。雇用の劣化や格差・貧困に歯止めをかけ、暮らしの底上げを目指すとしている。また、生活困窮者へは個別的・継続的に支える「パーソナル・サポート」サービスの確立を目指す。

ほかにも「住まい」に関する施策で、家賃補助等による「住宅支援制度」を創設し（生活保護の住宅扶助は廃止）、「住まいの貧困」に対するセーフティネットを強化するとしている。

参考：社民党選挙公約

http://www5.sdp.or.jp/policy/policy/election/2013/commitment/02.htm

■生活の党

生活の党は名前の通り、国民1人ひとりの命と暮らしが守られる安心、安定した社会保障を構築するとしている。

生活保護については、過剰な医療行為の提供等貧困ビジネスの解消や、就労支援の強化、ケースワーカーの適切な配置を図るとともに、適正な受給体制を整備するとしている。

参考：生活の党参院選政策項目2013

http://www.seikatsu1.jp/political_policy

■みどりの風

適切な所得再分配を実現する、最後はしっかり国が支えるセーフティネットの再構築とある。

参考：みどりの風の「約束」

http://mikaze.jp/news/upload/1372851421_1.pdf

■緑の党

最低賃金・生活保護・基礎年金の拡充で年間200 万円の最低所得保障を実現し、将来的なベーシック・インカムの導入に向けた制度設計に取り組むなど。

参考：2013参院選「公約」

http://greens.gr.jp/uploads/2013/07/Green_MFT2013.pdf

ここまで、各党の公約やマニフェストのなかで、生活保護や生活困窮者支援に関わるものをピックアップしてきた（抜けがあったら申し訳ない）。

一通り目を通してもらえればわかるのだが、どの党も、またどの候補者も「必要な人が支援につながる」ことには何の異論もないだろう。

そもそもが、生活保護やその手前に新たなセーフティネットを整備して、生活困窮した人を支えていこうという方向性は、大半の人のコンセンサスがとれていることだとも思う。

では、一体何が違うのだろうか。それは「目的」のための「方法」である。

例えば、「不正受給対策」をみてみよう。

どの党も不正受給を減らしていこうというスタンスは変わらない。

しかし、不正受給をどう防ぐか、という論点においていうと、例えば、自民党は生活保護法改正法案において、生活保護申請者に必要な書類等をそろえることを求めることによって、「窓口」で不正受給を防ぐとしている。

同様に、日本維新の会は受給認定の適正化をおこなうとしている。

これらは生活保護申請時の審査を厳格化することで、そこで不正受給の芽をつもうという発想であろう（もちろん、筆者は、それは「水際作戦」を助長させ、必要な人が支援につながることができなくなる方法だと思う）。

一方、日本共産党や社民党は、申請時のハードルをあげることではなく、まず必要な人を支援につなげ、ケースワーカー（担当職員）の増員などによって対処しようというものである。

これらは「不正受給」を防ぐという「目的」は共通しているが、そのための「方法」は明らかに真逆のものだ。一方は入口で防ぎ、もう一方は一度制度で包摂し、その後に不正受給がわかれば対処するというものである。

本来の生活保護法の主旨は、この国に住む全ての人に対して、健康で文化的な最低限度の生活を保障するものである。

「入口」で防ぐことのリスクは、不正な人だけでなく、本来は必要な人をも排除してしまう可能性が残ることや、保護決定のための調査期間等の時間的ロスにより、必要な方に不利益を与えてしまう可能性が高いことがあげられるだろう。また、人的なミスで（水際作戦のような）誤って排除してしまった場合、取り返しがつかないということも重要だ。

「不正受給対策」と言えば聞こえはいいが、「不正受給対策」についてはどの党もそれぞれのアプローチを考えている。必要な人をも排除しかねない「不正受給対策」は明らかにその「目的」においてとる「方法」として、間違っていると言わざるを得ない。

また同様に、生活困窮者支援のための新しいセーフティネットを整備しよう、という論点についても各党がふれている。

党によって若干内容が異なるが、自民党及び公明党は「生活困窮者自立支援法」で提起された、「自立」のための支援としての、就労を前提としたセーフティネットを整備することを掲げている。

公明党はそれ以外にも、地域の見守りなど「共助」の力を広げていくセーフティネットについて盛り込んでいたり、民主党は生活困窮者だけでなく社会的に孤立した人も包み込むセーフティネットを作ろうと提案している。

社民党は「パーソナル・サポート」サービスの確立、共産党は雇用保険などのセーフティネットを拡充するとしている。

それぞれの党の方法や対象は異なるものの、それぞれが何らかの形でセーフティネットを作っていこうという発想であることは共通している。

しかし、ここでの「違い」は誰のための施策かということである。

廃案になった自公政権が推進した「生活困窮者自立支援法」は、前提として「就労による自立」をベースにしたものだ。実際に法案提出理由を読むと、その目的が、生活困窮者が増加する中、働ける人の就労支援をして、生活困窮者を減らそうという考えであることがわかる。

参考：生活困窮者自立支援法

http://www.mhlw.go.jp/topics/bukyoku/soumu/houritu/dl/183-49.pdf

本来、生活困窮に陥る原因は、本人の資質や能力によったものではなく、雇用状況や労働環境、家族との関係などの「社会環境の問題」がすごく大きい。

しかし、そういった問題に目を向けるのではなく、生活困窮者本人に就労ベースの「自立支援」を課すことによってその解決を図るのは、あたかも生活困窮にいたった原因や責任が本人にあるかのような発想である。その観点では、一度は就労し自立に至ったとしても、再度の生活困窮化や、社会構造的な「貧困状態」の解決をはかることは難しい。

生活困窮者支援をおこなうことは、貧困問題に取り組むことだ。これらの問題を考えていく時には、一人ひとりの課題を解決し支援していくことと、社会の側が一人ひとりを受け入れられるように、そのシステムや人々の価値観を変えていくことが求められる。医学モデルや社会モデルなどという言い方をされることもあるが、必要なのはどちらか一方ではなく、双方からのアプローチである。

就労による「自立」を前提とした制度を設定し、個人が困難さを克服することによって社会の中で生きていけるようにするのではなく、たとえ就労できなかったとしても、また、困難さを克服したり課題を解決できなかったとしても、社会のなかで許容され、社会に参加する機会を持てたり、生きていてもいいと思えるような世の中にしていくべきだ。

「就労自立」に明らかに偏向した施策を進めることは、当事者視点から大きく外れている。そして、社会全体の問題である「貧困」を解決していくという視点からも、誤ったアプローチであると言える。

さて、ここまで各党のマニフェストや、「いのち」や「自立」などの問題について考えてきた。しかし、ここで少し冒頭の議論に立ち戻ろうと思う。

そもそも、生活保護や、生活困窮者支援の枠組みについての議論が加速度的に進められてきた背景には、社会保障費削減という大きな流れがあるということをお話しした。

わたしは財政の専門家ではないので明確なことはわからないが、確かに日本の税制状況は厳しいらしい。これは意識の大小はあれど、多くの方が共通してもっている認識のように思う。

そういう状況であればもちろん、かぎられた財源のなかで、さまざまな分野の必要な施策に対して、どういった予算の割り振りをしなければならないのか考える必要がある。そして、それは非常に難しい判断を迫られる、針の穴を通すような作業だと思う。

政府は「社会保障費」に関しても「聖域とはせず、見直す」としている。実際に生活保護基準の削減はその第一歩であるし、生活保護法改正法案や生活困窮者自立支援法に関しても、生活保護制度を利用せざるを得ない人を減らし、社会保障費を圧縮しようという目的も含まれていることは明らかだ。

「いのち」の持続可能性と「財政的」な持続可能性は、果たして両立することができないのだろうか。

生活保護の話を講演などですると「そうは言っても国にお金がないから」「そうは言っても不正受給が多いから」「そうは言っても……」のように、多くのひとが「そうは言っても、生活困窮者は我慢しなければならない」と思っているような反応がある。

しかし、生活困窮している彼ら・彼女らは、もう十分に我慢している。いのちを削ってまで、ずっと我慢しているのだ。実際に8月から生活保護基準は削減されることが決定し、今後3年間で約6.5%、世帯によっては約1割近くの生活費が削減される。それを「仕方ない」「やむを得ない」と言ってしまっていいのだろうか。

また、生活困窮された方の支援をしていると、困って相談に来られた方のなかにも、生活保護などの社会保障制度を利用することに対して「そうは言っても…」と躊躇される方が多くいらっしゃる。それは非常に不幸なことだ。

社会の中で「そうは言っても……」が拡がってしまうと、本来必要な支援が届かないばかりか、困った時に声をあげられなくなってしまったり、社会をより良くしていくための「きっかけ」が失われてしまう危険性がある。

社会保障というものを、どのように位置付けているのか。何を優先していくのか。

各党のスタンスをみていると、共通の課題に対してのアプローチの仕方の違いが明らかであることがわかる。

自分が目指すべきものはどこにあるのか、社会のあり方、方向性はどうあったらいいのか。「そうは言っても…」という考えを一度リセットして、あらためて考えてみて欲しい。

わたしは、「いのち」の持続可能性と「財政的」な持続可能性が両立できると思っているし、その可能性を追求していきたいと考えている。それは決して不可能なことではないと思う。

参院選後に政府は再度、生活保護法改正法案と生活困窮者自立支援法を国会に提出するであろう。参院選の結果は、その流れに一石を投じる唯一の機会になるかもしれない。これらの視点をふまえた上で、今回の参院選においてどの政党を選択するか決断していただければ幸いである。

サムネイル：『The fork in the road』i_yudai

http://www.flickr.com/photos/y_i/2330044065/