「社会への投資」から考える日本の雇用と社会保障制度

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はじめに

 

2018年10月に発足した第4次安倍政権は、日本が直面する最大の課題として少子高齢化を掲げ、すべての世代が安心できる社会保障制度へと改革を進めていくことを表明した。改革を議論する場として未来投資会議を挙げ、人生100年時代を見据えた、生涯現役社会の実現に向けた雇用制度改革について検討していく意向を明らかにした。2019年2月には、幼児教育・保育の無償化に向けて子ども・子育て支援法改正案を閣議決定、未来を担う子どもたちや子育て世代に大胆に投資する方針を打ち出した。 

 

福祉や教育、子育てに「投資」の意味合いを持たせながら進める考え方は、「社会的投資」と呼ばれる。1990年代半ばからEUやOECDといった国際機関が提唱し始め、その後ヨーロッパ諸国が政策として実践し、近年ではラテン・アメリカや東アジア諸国でも同様の発想にもとづいた政策が展開している。

 

世界的な政策トレンドとなりつつある「社会的投資」であるが、それではこれは具体的にどのような考え方なのだろうか。いかなる経緯で登場し、従来の社会保障の仕組みとは何が異なり、どこにその新しさがあるのだろうか。

 

日本では社会的投資という言葉自体はあまり知られていないが、2000年代中頃より、「人への投資」、「未来への投資」というスローガンは政党のマニフェストや政府文書に繰り返し登場している。現在の安倍政権においても、前述した通り、社会的投資に近いように見える政策が行われている。

 

こうした状況は、日本においても社会的投資を軸にした社会保障制度の立て直しが進んでいることを示唆するのだろうか。本小文ではこれらの問いに答えながら、日本の雇用・社会保障制度のあり方を考えていくにあたっては、社会的投資を下敷きにしつつ、「社会への投資」という発想が鍵となることを論じていきたい。 

 

 

社会的投資とは何か――「補償」から「準備」へ

 

社会的投資の核を成すのは、「補償(repair)から準備(prepare)へ」という発想だ(Morel, Palier, Palme 2012)。福祉国家と呼ばれる社会保障の仕組みは、病気や怪我、失業、老齢など、誰もが人生のどこかで直面する可能性があるさまざまなリスクに、雇用と福祉を連携させながら、社会全体で対応するものである。

 

おもに第二次大戦後に発展してきた福祉国家は、20世紀の工業化社会において製造業に従事する男性労働者の完全雇用とそうした男性を稼ぎ主とした家族を想定した上で、そこに生じるリスクに対応してきた。リスク対応のあり方としては、失業や貧困といった事態に陥った個々人に対し、失業手当や年金、公的扶助(生活保護)などの現金給付により事後的に救済する、補償的な要素が強かった。

 

これに対し、社会的投資は教育や訓練を通じ一人ひとりの能力を高めることで、個人がリスクに遭う可能性を低くする、予防的な措置に重点を置く。リスク回避の方法としては、就学前教育や職業訓練、育児や介護といったケア関連の社会サービス、女性やひとり親への就労支援など、人々が自らの能力を高め、働き続けられるように支援するサービス給付が中心となる。すなわち、個々人に対して教育や訓練という先行投資を行うことで、一人ひとりにあらかじめリスクに対応できる力を「備え」として身につけさせておくことを目指すのである。

 

 

社会的投資の背景――「新しい社会的リスク」と福祉国家の再編

 

社会的投資が登場した背景には、資本主義経済の変容と従来の福祉国家が想定していなかったリスクの出現がある。国ごとに程度の差はあれ、従来の福祉国家は男性稼ぎ主の安定した雇用とそのパートナーで家事や育児、介護を担う女性がいる家族を前提に組み立てられてきた。しかし、脱工業化が進むにつれ、男性稼ぎ主の安定した雇用は減少し、雇用の不安定化が進んだ。同時に女性の就労が拡大し、共働き世帯が標準化するなかで、育児や介護といったケアが社会的な課題として浮上した。

 

社会経済の構造的な変化に伴い多様化したリスクは、「新しい社会的リスク」と呼ばれる。「新しい」と冠がつくからには、「古い社会的リスク」があるわけだが、これは20世紀の工業化社会における男性稼ぎ主の所得の喪失というリスクを指す。従来の福祉国家は、「古い社会的リスク」への対応を目指してきた。

 

他方、「新しい社会的リスク」は、非正規雇用と共稼ぎ家族を前提とした21世紀の脱工業化社会にあらわれる個々人の所得の喪失とケアの危機というリスクである(濵田・金2018: 5)。具体的には、学校卒業後に安定した仕事に就けないこと、不安定な非正規職を転々としキャリア形成ができないこと、ひとり親であること、育児や介護などケアを必要とする子どもや高齢の家族を抱えることを意味する。

 

つまり、従来の福祉国家は「新しい社会的リスク」を想定しておらず、十分な対策が講じられていない。そのため既存の社会保障制度の隙間に落ちこんでしまい、どこからも支援を受けられない状況に陥るリスクとも言えよう。

 

「新しい社会的リスク」は、ヨーロッパでは石油危機以降の1970年代後半から徐々に顕在化し始めた。経済のグローバル化は、先進国の企業が新興国へと生産拠点を移転させることを容易にし、新興国から先進国へ品質の高い安い製品の輸入を可能にした。製造業からサービス業への産業構造の転換とIT化の進展は、労働者を少数精鋭の専門的な業務を担う者と、その他大勢のマニュアル化された単純労働に就く者への二極化を進めた。その結果、先進国における安定した雇用は縮小し、労働市場の流動化と不安定雇用が拡大した。

 

ヨーロッパにおける「新しい社会的リスク」は、その後の新自由主義的な福祉改革によって促進された側面がある。新自由主義は、社会保障を経済成長の足かせとみなし、福祉国家は「福祉依存者」を生み出し、非効率的で財政負担を増大させるだけだと批判する。そして福祉を削減することで経済成長を達成し、成長の恩恵がトリクルダウンすることで社会全体に富が行き渡ることを主張する。

 

実際にはこの時期にヨーロッパの福祉国家が全面的に解体されることはなかったが、雇用の不安定化が進むなかでの福祉の受給資格の厳格化やサービスの市場化は、格差や貧困の拡大をもたらした。

 

こうしたなか社会的投資は、新自由主義的な福祉改革への対抗策として構想された。そこでは社会政策の役割が積極的に見出され、知識基盤型経済を主体的に担う人材を育成することへと位置づけ直された。知識基盤型経済とは、知識が生産性や経済成長の推進力となり、知識や情報の生産・分配・利用をベースにした経済のことを意味する。労働コストが低い新興国から高品質の製品が安く輸入できる状況下で、先進国の人々が生活の質を下げずに暮らしていくためには、知識基盤型経済へ舵を切る必要が生じたのである。

 

知識基盤型経済では、新しいアイディアを生み出す創造力や、それをモノやサービスとして具体化できる能力を有した人材が新たな富や成長を生み出す鍵となる。そのため、高付加価値を生み出せる人材の育成が重要性を増す。一人ひとりが潜在能力を発揮できる条件を整えることで、高付加価値の創出につなげ、経済を活性化していく。

 

財政状況が厳しく、社会保障関連の予算を拡大することが難しい状況において、福祉を「投資」と位置づけ、「見返り」を生むものと発想を転換することで、再分配や権利保障に抵抗感が強い経済界や中間層の政治的な支持を引き出す狙いもあった。より多くの高い能力を有する人々の労働市場への参加に向けた支援は、福祉国家の担い手となる納税者を増やすことにもつながる。社会的投資は、新しい経済体制に適合し、経済成長と社会保障が矛盾しない、持続可能な社会経済モデルとして考え出されたのである。 

 

日本において社会的投資に近い考えが登場した文脈は後述するが、ここではヨーロッパとのタイミングの違いを指摘しておきたい。日本の場合は状況がやや異なり、1970年代は福祉が拡充した時代だった。1972年に所得制限付きかつ第三子以降と限定的ではあるものの児童手当が導入された。1973年は「福祉元年」と呼ばれ、老人医療費の無償化、健康保険の被扶養者の医療費における保険負担の引き上げ、厚生年金の支給額の引き上げと消費者物価に合わせた自動調整が行われ、社会保障制度の体系が整った。

 

ただし日本の社会保障制度は、その大前提として男性稼ぎ主の安定した長期雇用を想定しており、男性稼ぎ主の雇用と家族によるケアに非常に強く依存した制度設計となっていた。日本において「新しい社会的リスク」が顕在化するのは、1990年代後半になってからであり、新自由主義的な改革が全面的に展開するのは2000年代に入ってからである。【次ページにつづく】

 

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シノドス国際社会動向研究所

vol.265 

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