再エネのコストは誰が負担するのか?――世界の潮流は「受益者負担の原則」

前回に続き、再エネにまつわる国内外の情報ギャップを見ていきたいと思います。今回は、前回の「便益」と少し関連して「受益者負担」という用語と概念について紹介したいと思います。「受益者負担」の対になる単語は「原因者負担」です。この2つ用語を巡って、やはり日本の内外で情報ギャップが存在するようです(注)。

 

(注)本稿は、「環境ビジネスオンライン」2015年11月30日号に掲載されたコラム『再エネに関する情報ギャップ(その2:原因者負担と受益者負担)』を加筆修正したものです。原稿転載をご快諾頂いた環境ビジネスオンライン編集部に篤く御礼申し上げます。

 

 

「原因者負担の原則」の落とし穴

 

再生可能エネルギー電源に限らず、どのような電源でも新しい電源を電力系統に接続する場合には、大抵、系統側に何らかの対策が必要となりコストが発生します。特に風力や太陽光発電のように出力が自然条件によって変動する電源の場合、その変動を管理するための対策やコストが必然的に発生します。

 

今まで発送電分離されていない垂直統合された電力システムでは、発電部門も送電部門も同じ会社が所有していたので、どちらがそのコストを負担するかはあまり大きな問題になりませんでした。しかし、電力自由化により発電会社が複数出てきたり、発送電分離が行われ発電部門と送電部門の経営が切り離されると、どちらがそのコストを負担するかという問題は非常に重要になります。

 

このように、新しい電源を接続しようとする場合に、系統側で発生する対策は誰が責務を負って誰がコストを支払うべきでしょうか? 「え? 新しく入ってくる人のせいでコストが発生するんだから、そのコストは新しい人に払ってもらうべきじゃないの?」と、もしかしたら多くの方は考えるかもしれません。その方が一見公平そうに見えます。実際日本では、風力や太陽光に蓄電池の併設が求められたり、系統増強コストの負担が請求されています。

 

この考え方は「原因者負担の原則」と呼ばれています。例えば電力系統利用協議会(ESCJ)が発行する「電力系統利用協議会ルール」では、特別高圧および高圧の工事負担の考え方として、この「原因者負担」という言葉がはっきりと明記されていました(注)。

 

(注)電力系統利用協議会 (ESCJ):「電力系統利用協議会ルール」, 2014年12月16日最終改訂
「原因者負担」の用語は、第3章13節および第6章13節に見られます。なお、ESCJは2015年3月31日に解散し、現在は電力広域運営推進機関 (OCCTO) にその業務が引き継がれています。OCCTOの系統ルールについては、下記の文献を参照のこと。電力広域的運営推進機関 (OCCTO):「送配電等業務指針」, 平成27年4月28日施行, 平成27年8月31日変更

 

この「原因者負担」という言葉は、もともと環境汚染や公害の分野で用いられている用語です。すなわち、外部コスト(端的に言えば、何か問題ある行為によって発生したコスト)はその発生原因者が負担すべきであるという規範原則で、英語ではPPP (Polluter Pays Principle) として知られています。例えば、ある会社が対策コストを怠って汚染物質(例えば水銀や放射性物質やCO2)を環境に放出してしまった場合に、その会社が現状復帰や賠償などのコストを負うという考え方です。

 

しかし、再エネ電源は「汚染者 (polluter)」でしょうか? 電力系統から見れば変動対策など余計な負担がかかるのは確かですが、化石燃料の消費やCO2排出量の削減など、多くの便益があるということは前回述べました。そこで英語圏では、さすがに新しい電源(再エネを含む)のことを “polluter” とあからさまに呼ぶことは少なく、別の用語、例えば “generator pays principle” や “causer pays principle” などが用いられます。海外でも原因者負担の原則を主張する論調は数少ないながらも若干見られますが、筆者が調査した限りでは、従来型電源を持つ発電事業者や既存大型産業の電力消費者がこのような主張を行う傾向があるようです(注)。

 

(注)例えば下記の報告書は、原子力の専門家が親切にも再エネのコストについて評価してくれた報告書ですが、再エネの接続コスト算出のために“generator pays principle” という表現が明示的に使われています。この文献は、本コラム2015年5月21日掲載の「バックアップ電源以外の選択肢」でも紹介しています。

・OECD/NEA: “Nuclear Energy and Renewables – System Effects in Low-carbon Electricity Systems

ちなみに、この報告書の主張の矛盾点を指摘する文書も見られます。下記の文献では、OECD/NEAの接続コスト算出にあたって、“generator pays principle” が再エネのみに適用され、原子力発電に対して考慮されていない点を指摘しています。この接続コスト算出問題は国際的にも議論が続いている模様です。

・Lennart Söder: “Nuclear Energy and Renewables: System Effects in Low‐carbon Electricity Systems, Method comments to a NEA report”, Royal Institute of Technology, Stockholm (2012)

 

新規技術を市場参入させる場合に、原因者=新規参入者にコストを負担させるということは、一見公平なように見えて実は公平ではありません。なぜならば公平感を感じるのは既存ルールによる恩恵を甘受している既存プレーヤーだけであり、新規プレーヤーに対しては高い参入障壁になりやすいからです。また技術的に見ても、原因者負担の原則は原因者に個別対応で解決せよと求めることになり、全体最適設計ができず無駄に高いコストや過剰な技術が求められがちです。蓄電池による平準化がその最たる例と言えます。

 

蓄電池の例は以下のように考えるとわかりやすいでしょう。例えば水を満たした小さなバケツ(再エネ発電所)に石が放り込まれた(変動が発生した)ときに水が溢れないように波を抑えるのは結構大変ですが、複数のバケツから流れ出る水を大きなプール(電力系統)に混ぜてしまえば、同じ石を投げ込んでも水面にさざ波は立つ程度で全体に与える影響は比較的小さくなります。プール全体で調整すれば比較的簡単なのに、あくまでバケツの方で個々に問題を解決しなさい、というのが原因者負担の原則に相当します。

 

もちろん欧州や北米でも電力用蓄電池の開発は盛んですが、それは風力の導入率が50%以上を超える将来を見越しての開発だったり、電力市場との取引を想定したりという合理的な理由があるからです(海外では蓄電池の費用便益分析も多く行われています)。風力や太陽光発電の導入率が低い日本で、発電所併設の蓄電池を補助金などを使って大量に導入することは、経済的にも技術的にも不合理なのです。【次ページにつづく】

 

 

 

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