イノベーションと安全保障――「軍」と「民」はなぜ接近し、いかなる課題をもたらすのか

米中摩擦が技術覇権をめぐる争いの様相を見せている。そうしたなか、5Gのように、今まさに普及しつつある分野から、AIや量子情報科学に代表されるいわゆる「新興技術（emerging technology）」と呼ばれる分野まで、科学研究や技術開発の問題が安全保障に関連づけられながら言及されることが増えてきた。

それは近年、安全保障の分野において、科学や技術との関わりに変化が生じているためである。伝統的に安全保障にかかわる技術、特に軍事技術の開発は、一国に閉じたかたちで、あるいは政府が秘匿性を保ったまま進めることが常であった。近年はそれに加えて、国際関係の動きと連動するかたちで、国内の民間セクターが主張する利害や規範意識の問題に注目が集まることが増えている。

米国の輸出規制は安全保障だけでなく国内経済にいかなる影響を与えるのか。中国の「軍民融合」において国内企業がどのように統制されるのか。企業や大学は先端の軍事技術開発にどのように関与する（しない）のか。こうした問題が、「技術安全保障」を考える際には常に浮上する。日本も例外ではなく、防衛省の研究助成（安全保障技術研究推進制度）が「大学の軍事研究」論争につながったことも同様の文脈に位置づけられる。

このことを理解するのに重要な二つのキーワードがある。ひとつは、デュアルユース（dual-use technology / goods）と呼ばれるもので、一般的には民生用途に利用されるが、軍事転用が可能な技術や製品のことをいう。これに対して武器（専用品）は、戦車やミサイル、弾薬など、もっぱら軍事目的に利用される製品やその部品を指す。

科学技術がデュアルユース性を持つこと自体は、古くから期待と懸念が入り混じるかたちで認識されてきた。ダイナマイトの発明は、土木工事や採掘作業に恩恵をもたらしたが、その一方で戦争における殺傷兵器としての利用も進み、人類が技術の用途を考えるひとつの契機となった。また、化学研究の発展は医薬品や殺虫剤などの発達を通じて人々の生活を豊かにした反面、その知識が兵器転用され、第一次世界大戦で大きな被害をもたらした。逆にGPSやインターネットなど、軍事セクターで開発された技術が民間の生活を一変させるような応用につながるケースもある。

こうして考えてみると、市場に存在するほとんどすべての技術や製品にはデュアルユース性がある、ということになるかもしれない。しかし冷戦後、デュアルユース技術の政策的な利用は大きく進み、軍と民が急速に接近する重要な契機となった。これが本稿の一つの出発点である。

もう一つの出発点となるキーワードが、オープンイノベーション（open innovation）である。オープンイノベーションとは、もとは企業経営論の分野で提唱された概念であり、技術や人材、資金などのリソースを自社に閉じることなく積極的に外部に求めていくことで、効率的なイノベーションの創出を図るものだ【注1】。問題は、これまで政府や軍、一部の大企業、あるいは一国に閉じた研究開発が進められがちであった安全保障分野においてすら、オープンイノベーションが追求されるようになってきたことにある。

この動きは、国防をめぐるイノベーション・エコシステム――多分野・多業種の参画者が互いの持つ知識や資源を活かしあいながら革新的なアイディアを実現していく仕組み――に、中小企業やスタートアップ、大学等の研究機関なども含めたさまざまなアクターの関与を促すものとなっている。しかしこれによって、新興技術分野の発展を支える国内アクターの利害や規範（ここでは「価値」という言葉にまとめる）にどこまで配慮し、いかに調整するかという問題が浮上している。

この問題は、特に民主主義国家における研究開発や成果利用のあり方を考える際に深刻である。一般論として、安全保障政策という観点からは、先端技術の軍事利用や、重要技術の流出防止は、ほとんど自明の目的であるかのように扱われることが多い。しかし同時に、安全保障を目的とした技術管理の強化は、民間の経済活動や学術活動を阻害することがあるため、いかにしてそれらの価値のバランスをとるかということがしばしば重要な論点となる。また、技術の安全保障利用が民間の活動を妨げない場合でも、そもそもそのような応用が許されるのか否か、という価値判断の問題も提起される。

民主主義という政治体制の下では多様なアクターの持つさまざまな価値の共存が許されることになる一方、複数の価値間の対立がしばしば生じる。そして、多くの国において、安全の獲得という価値を得るために、ほかの価値をどこまで犠牲にするのかという点は必ずしも自明ではない。イノベーションをめぐって軍と民が接近していくことで、政府の側からも、民間セクターの側からも、このような価値の対立をいかに調整していくかという問題が一層深刻なものとして認識されるようになっているのである。

この問題を考えるにあたって、まずは米国においてデュアルユース技術に政策的な注目が集まっていった近年の経緯をとりあげてみよう。すでに述べたように、デュアルユースの問題自体は古くから認識されている。しかし、民生市場に存在するそれを重点的に活用するべく検討を進めたという点で、H・W・ブッシュ政権（1989-1993年）からクリントン政権（1993-2001年）にかけての取り組みは一つの転換点であった。

転換の第一は、効率化という強力な論理がデュアルユース技術の利用を支えたことである。レーガン政権（1981-1989年）期に累積した双子の赤字と、冷戦終焉の予見とともに国防予算が急減したことを背景に、1990年前後に始まった軍改革ではハイテク化による効率性の向上が試みられた【注2】。その際に追求された手法の一つが、高度な装備品をできるだけ安価に開発・購入する観点から、当時急速に質の高まっていた民生品を積極的に取り込もうとするものであった【注3】。

転換の第二は、民間セクターと防衛産業セクターの関係が再考されたことである。冷戦終焉時のそれは、国防予算の削減を受けて縮小する防衛産業をどう守るかという問題でもあった。需要を失った防衛産業をいかに統廃合し、経営合理性を高めていくか。あるいは、冷戦期に防衛産業に集中した研究者や設備などの資源を、いかにして民間セクターに戻していくのか。そのうえでなお、いざというときに必要な軍需品の生産能力を維持するにはどうすればよいのか――。

このような問題意識のもと、「軍民転換」や「軍民統合」をキーワードに、前述の効率化とも関連しつつ防衛産業の再編が進められたのである。これら1990年代に米国で進んだ装備調達の効率化と防衛産業基盤の育成・保護という二つの政策論理は、デュアルユース技術の活用という点で交わりながら、現在に至るまで米国の装備調達（軍で使用する用品の購入）や技術開発政策を規定することになる。

2000年代にはいると、財政状況の一時的な好転や同時多発テロの発生を受けて、国防予算も再拡大した。その多くはイラクやアフガニスタンにおける作戦費用に充てられたが、装備調達や研究開発に係る予算も、一転して拡大トレンドにはいった。W・ブッシュ政権期（2001-2009年）には米軍再編（トランスフォーメーション）の文脈で近代化が急加速した。しかしそれによって、軍事的な能力の向上が進むと同時に装備品の価格の高騰を招いたことが、次なる課題をもたらした。

たとえば、現在日本でもよく話題にのぼるF-35戦闘機の導入は、冷戦終焉に伴う国防予算の削減圧力を背景に、一つの高機能な戦闘機に複数の軍種で求められる能力を持たせることで調達価格を抑えようとする狙いがあった。しかし2000年代にはいってから約20年あまりの間に、調達や維持費用を含めた総コストは倍以上となり、むしろ限られた財源を圧迫するようになっていった。冷戦終焉をきっかけに目指されたハイテクによる軍の効率化は、財政面では問題の解決策とはならず、かえって問題の一因としての性質を強めたのである。そのことが、民間の資源を利用したさらなる調達効率化を後押しすることになる。

2008年のリーマンショックの発生に伴う経済の急速な後退ののち、オバマ政権（2009-2017年）下で米国の国防予算を取り巻く環境はさらに悪化した。それと呼応するように、中国の台頭やロシアの復権が米国にとって安全保障上の脅威であるとの認識が強まると、厳しい財政制約の下で新たな大国間競争における優位をいかに創出するかが中心的な政策課題となった。

このような多重の課題に対応するべく、オバマ政権は民間にあるデュアルユース技術の活用、そしてそれを促進するオープンイノベーション型の研究開発を重視する姿勢を積極的に打ち出していく。その代表的な取り組みの一つが、米国・国防省における「国防革新ユニット（DIU: Defense Innovation Unit）」の設置だ。軍事技術開発は伝統的に政府主導で進められてきたが、今や民間セクターが先端技術の開発をリードしている。だが、そうした技術を生み出す市場――そこには、実用段階に至っていないために規制リストに載らないものもある――には米国だけでなく、敵対国からの活発なアクセスもある。そのような状況認識のもと、民間企業や大学との連携を通じて可能な限り効果的に、低価格で、速やかに先端の技術的成果を軍事部門に取り込もうというのが、DIUの狙いだ。

加えて、急成長する民間市場は、不安定な財源のもとで生じる調達政策のリスクを緩和させる側面もある。もとより、国防関連の研究開発には莫大なコストがかかるが、その成果は確実なものではない。多くの場合、そこには技術的課題の発生やコスト超過、スケジュールの遅れといった問題が発生し、それらはすべて安全保障上のリスクとなる。オバマ政権期の国防省には、ドローンやAI分野のように、確実な成長を見込める民間市場にこのような国防投資のリスクを吸収させながら、低コストで開発や調達を進めようという考え方もあった【注4】。

ここまでに米国の事例を通じて見てきたように、予算環境が悪化する中で、技術開発競争で急速に追い上げてくる諸国に対応するには、行政部門内に閉じた研究開発ではなく、間口を広げて可能なものを何でも使っていくことが、一定の合理性を持った解決策として浮上する。トランプ政権（2017-2021年）では、オバマ政権の成果を否定し、政策の方針転換を進めるケースが多かったが、それでもなお、オープンイノベーション路線の継承は不可欠であった。

ただし当然、リスク管理の観点から言えば、オープンイノベーションの推進自体が安全保障上の問題をもたらす面もある。まず考えられるのが、他国への技術拡散が、潜在的敵対国の技術的な追い上げを促すことの問題である。民生技術と軍事技術の境目が不明確になり、政府による軍事目的の技術活用が加速する一方、科学知や先端技術に世界中から接近すること可能になっており、技術移転の管理が難しくなっている。米国政府自身が認めているように、中国への技術流出は「合法的・非合法的な手段」を通して進んでいるのであり、仮に技術の強制移転やバックドア（コンピューターへの不正な侵入を企図した「裏口」の設置）問題のような非合法的アプローチを排除したとしても、合法的な技術流出の影響は少なからず残る。

実際のところ、近年注目されているAIや量子情報通信、ロボット工学などの研究開発は、現在、軍事安全保障のみならず、民間の産業や学術研究の文脈においても、各国が政策的な関与を強めている分野であり、実際に米中間ではこれらの分野での「技術的対称性」も問題になり始めている。つまり、優位にあると思われていた技術分野も、すでに米国は中国に追いつかれつつあるとの見方が強まっているということだ。そうしたなかで、いかに市場をオープンにしながら技術的リードを維持し続けるかが重要な課題となる。

また、近年はサプライチェーン、つまり製品の材料調達から生産、販売に至る供給網の安全保障にも注目が集まる。民間の技術供給体制は一国に閉じているわけではなく、さまざまな技術や部品のグローバルな供給網に頼るかたちで成立している。そこで特定の企業や国家に製品供給を依存することになれば、他国の影響力行使を許すなどのかたちで深刻なリスクを生む。

近年話題となっている5G関連技術、特に半導体や製造設備供給の問題は、こうしたサプライチェーンリスクが米中対立の激化と相まって顕在化したものだ。しかしそもそも、民間市場では経済的な効用の最大化を目指してサプライチェーンのグローバル化が進んできたのであり、安全保障目的でそこに規制をかけることによって生じる損失をどのように調整するかという問題も同時に発生することになる。

このように、安全保障領域におけるイノベーションのオープン化は、国際的次元におけるジレンマをもたらす。そして次なる問題は、国内的次元でも安全保障のための規制強化と民間の諸活動との相克を生み出していることである。

シリコンバレーは、先に触れた国防省DIUの拠点の一つとして、米国の国防関連技術を支える役割を拡大しているが、同時にそこでは中国製品や投資に支えられた活動も展開されており、それらを排除することによるビジネスの停滞も懸念されるところだ【注5】。また、先端技術の開発に不可欠な人材供給をめぐる価値の対立も生じている。一方で、米国政府は「米国の大学は中国の経済的、軍事的台頭の重要な要因となっている」との見方を強め、留学生の取り扱いをめぐる問題意識が高まっている【注6】。しかし他方で、米国の大学や企業の研究開発は中国をはじめとする海外からのSTEM人材に支えられている側面もある。さらに移民の流入によって成り立ってきた米国では、人の移動の規制強化がそれ自体、建国以来の理念・規範に反する問題と受け止められることもあり【注7】、論点はますます複雑化する。

このほかにも守るべき価値をめぐる意識のすり合わせが重要な課題となる例として、AIの軍事利用をめぐる問題も示唆に富む。国防省はAIの開発や実装を進めるべく企業・大学との連携を強化する一方、グーグルが自社の価値基準との不整合を理由に国防省プロジェクトの参画を拒否するなど、目的によっては民間組織との連携がうまくいかないケースも出てくる【注8】。

重要なポイントは、このような価値対立は従来しばしば見られたような国家の安全と民間の利益のトレードオフ（あちらを立てれば、こちらが立たないという状態）という切り口だけでは処理できなくなってきているということだろう。確かに安全保障のもとに資源を集約し、あるいは中国に対する「排除の論理」を優先することは、短期的には安全保障上必要な措置とみなされる。しかしすでに米国の国防イノベーションが民間セクターに大きく依存することを前提とした構造になっている以上、いきすぎた「排除の論理」は国境を越えた自由な経済活動や研究活動を低下させ、結果的に協調すべき民間セクターの反発や技術基盤そのものの弱体化を招くことにもなる。民間セクターとの連携強化は、安全保障政策における技術管理にこのようなジレンマももたらすのである。

安全保障領域におけるイノベーション・エコシステムの拡大は、米国に特殊な現象というわけではない。「軍民融合」や「中国製造2025」といった中国の研究開発政策をめぐるキーワードは、米国からすれば経済的、軍事的な挑戦を加速させうる脅威として語られるが、これらは政治プロセスは違えど、コンセプトとしてはまさに米国の安全保障政策におけるオープンイノベーションやデュアルユース技術の積極利用の方針と鏡映しになっている。

日本も同様の文脈におかれている。防衛装備庁の設置や武器輸出三原則の緩和、防衛省による安全保障技術研究推進制度の立ち上げなど、日本では近年立て続けに装備調達をめぐる制度変更が行われてきた。防衛産業基盤の衰退が懸念される中で打ち出されたこれらの取り組みは、民間セクターとの垣根を下げて総合的なイノベーション・エコシステムを作っていこうとする点でも、米中などと基本的なコンセプトを同じくしている。

もっとも、日本の民間企業や学術界は、安全保障関連の産業ネットワークに接続されること自体を嫌忌する傾向があり、研究者や技術者の反発も大きい。日本において、科学技術を安全保障分野に適用することに対する幅広い支持が形成されていないとすれば、そこでオープンイノベーションにもとづく効率的な技術開発の体制を構築するコストは、他国に比べても高いものとなる。安全保障の論理が経済的利益や学問の自由に優先されることは、特に制約を受ける当事者にとっては必ずしも自明ではなく、尊重すべき価値が何か、その価値を守るために何を犠牲にしてよいのかは人によって判断の分かれる問題だといえよう。

デュアルユース技術の定着という現実により、企業や研究機関といった民間での技術開発を安全保障の問題から切り離し続けることはほとんど不可能になっている。安全保障の観点から見れば、むしろその積極的な利用を進めようというのが近年の流れだ。一方、民間の存在感が高まるほど、本稿で見てきたように安全保障とそれ以外の価値との相克が顕在化しやすくなっていく。こうした中で、複雑化する国内外の諸価値をいかに調整し、優先順位をつけ、具体的な政策に落とし込んでいくのか、またある方向性を持った政策を採用した場合に生じるその他の価値の後退をどのようにして食い止め、あるいは受容するのか、そうした議論や制度設計が求められるようになっているのである。

注

【1】オープンイノベーションの概念自体は古く、2003年にチェスブロウ（Henry W. Chesbrough）が提唱したものである。ヘンリー・チェスブロウ（大前恵一郎訳）『Open Innovation―ハーバード流イノベーション戦略のすべて―』産業能率大学出版部、2004年、5-10頁。同書に限らず、近年の技術管理をめぐっては国際政治学の分野でも経営学的な議論と親和性の高いトピックが増えてきているのは興味深い。

【2】拙著『軍備の政治学―制約のダイナミズムと米国の政策選択―』白桃書房、2017年。

【3】村山裕三『テクノシステム転換の戦略―産官学連携への道筋―』日本放送出版協会、2000年。

【4】Office of Under Secretary of Defense for Acquisition, Technology, and Logistics, Industrial Policy, Annual Industrial Capabilities Report to Congress, October 2013, p. 14.

【5】Steven Overly,” Silicon Valley Blasts Trump’s Tech Tariffs,” Politico, June 15, 2018, https://www.politico.com/story/2018/06/15/silicon-valley-trumps-tech-tariffs-1421833; Cory Bennett, and Bryan Bender, “How China Acquires ‘the Crown Jewels’ of U.S. Technology: the U.S. Fails to Adequately Police Foreign Deals for Next-Generation Software that Powers the Military and American Economic Strength,” Politico, May 22, 2018, https://www.politico.com/story/2018/05/22/china-us-tech-companies-cfius-572413.

【6】Department of Defense, Assessing and Strengthening the Manufacturing and Defense Industrial Base and Supply Chain Resiliency of the United States, Report to President Donald J. Trump by the Interagency Task Force in Fulfillment of Executive Order 13806, September 2018, p. 44.

【7】Zack Cooper, and Samm Sacks, “Bad Idea: Banning Chinese Students from Studying in the United States,” Bad Ideas in National Security, Defense 360, Center for Strategic and International Studies, December 2018, http://defense360.csis.org/wp-content/uploads/2018/12/Cooper-Sacks_Bad-Idea_Banning-Chinese-Students_Formatted_FINAL.pdf.

【8】Aaron Gregg, “Google Bows Out of Pentagon’s $10 Billion Cloud-Computing Race,” The Washington Post, October 9, 2018, https://www.washingtonpost.com/business/2018/10/09/google-bows-out-out-pentagons-billion-cloud-computing-race/.