都道府県議会議員選挙の定数不均衡について考える

東日本大震災と東京電力原発事故の影響により、4年に一度の統一地方選挙に関する報道がかなり少なくなっている。しかも、西日本も含めて選挙運動を自粛するような動きもあり、街中で選挙カーが候補者名を連呼して走る姿はあまりみられなくなっている。

このような注目されない選挙戦の帰結は、低い投票率と現職有利の選挙結果を呼ぶのではと考えられている。しかし筆者としては、未曽有の災害時だからこそ、地方の政治と行政の役割について考え、投票選択というかたちで関わりをもつことを勧めたいと思う。

そこで今回は、統一地方選挙への注目を高める意味も含め、10月の記事にひきつづき、都道府県議選の定数不均衡について取り上げたい。国会だけでなく都道府県議会でも著しい一票の格差があり、それが固定化されているという事実 は、もっと知られてもよいと考えている。しかし、都道府県議会の定数不均衡は、国政のそれとは違い断片的にしかデータが出てこないため、実際に定数不均衡 により損をしている都市部の有権者も、それを明確に認識していない場合がほとんどであろう。

そこで筆者は、2011年の3月中に公表された各都道府県の選挙区別有権者数、議員定数のデータを収集し、整理した。下記の表は、47の都道府県議会議員選挙の定数不均衡を要約して示したものである。

都道府県	議員 定数	選挙 区数	1人区 選出 議員 割合	議員1人 あたり有権者数 最大選挙区 （括弧内は定数）	議員1人 あたり有権者数 最小選挙区 （括弧内は定数）	「一票の格差」 最大値	「一票の重さ」 最小値	LH指標	定数 不均衡 順位
北海道	104	48	18.3%	岩見沢市（1）	紋別市（1）	3.62倍	0.28票	0.111	47位
青森	48	16	14.6%	三沢市（1）	西津軽郡（1）	1.76倍	0.57票	0.045	14位
岩手	48	16	8.3%	大船渡（1）	久慈（2）	1.94倍	0.51票	0.047	16位
宮城	61	24	11.5%	亘理（1）	本吉（1）	2.97倍	0.34票	0.069	33位
秋田	45	14	11.1%	潟上市（1）	北秋田市北秋田郡（2）	1.68倍	0.59票	0.037	7位
山形	43	19	20.9%	東根市（1）	新庄市（2）	2.40倍	0.42票	0.054	25位
福島	58	19	12.1%	相馬市・相馬郡新地町（1）	河沼郡（1）	1.84倍	0.54票	0.037	6位
茨城	65	36	33.8%	牛久市（1）	東茨城郡南部（2）	3.00倍	0.33票	0.077	41位
栃木	50	16	8.0%	下野市（1）	芳賀郡（2）	1.66倍	0.60票	0.034	4位
群馬	50	18	14.0%	沼田市（1）	甘楽郡（1）	1.93倍	0.52票	0.044	13位
埼玉	94	59	41.5%	南14（1）	西13（1）	2.63倍	0.38票	0.077	40位
千葉	95	45	18.9%	印西市（1）	銚子市（2）	2.41倍	0.41票	0.089	44位
東京	127	42	5.5%	北多摩第三（2）	島部（1）	5.43倍	0.18票	0.071	36位
神奈川	107	49	14.0%	座間市（1）	愛甲郡（1）	2.90倍	0.34票	0.063	28位
新潟	53	27	20.8%	新潟市東区（2）	胎内市（1）	2.14倍	0.47票	0.083	42位
富山	40	13	5.0%	滑川市（1）	下新川郡（2）	1.61倍	0.62票	0.052	21位
石川	43	15	14.0%	かほく市（1）	珠洲市（1）	1.87倍	0.54票	0.043	12位
福井	37	12	13.5%	あわら市（1）	大野市（2）	1.64倍	0.61票	0.035	5位
長野	58	26	19.0%	諏訪市（1）	東筑摩郡（1）	2.08倍	0.48票	0.052	22位
山梨	38	16	10.5%	韮崎市（1）	甲州市（2）	1.75倍	0.57票	0.049	18位
岐阜	46	27	39.1%	羽島市（1）	美濃市（1）	2.86倍	0.35票	0.069	34位
静岡	69	33	18.8%	下田市・賀茂郡（1）	御前崎市（1）	2.28倍	0.44票	0.059	27位
愛知	103	57	27.2%	江南市（1）	額田郡（1）	2.79倍	0.36票	0.066	31位
三重	51	17	3.9%	亀山市（1）	尾鷲市・北牟婁郡（2）	2.29倍	0.44票	0.091	45位
滋賀	47	16	6.4%	守山市（2）	愛知郡（1）	1.93倍	0.52票	0.053	24位
京都	60	25	10.0%	京丹後市（1）	南区（3）	1.94倍	0.51票	0.063	29位
大阪	108	62	31.5%	堺市東区及び美原区（1）	大阪市生野区（2）	2.36倍	0.42票	0.066	30位
兵庫	89	41	23.6%	芦屋市（1）	佐用郡（1）	4.65倍	0.22票	0.076	39位
奈良	44	16	9.1%	宇陀郡・宇陀市（1）	磯城郡（2）	1.67倍	0.60票	0.045	15位
和歌山	42	14	9.5%	新宮市（1）	日高郡（3）	1.72倍	0.58票	0.040	10位
鳥取	35	9	5.7%	東伯郡（3）	岩美郡（1）	1.54倍	0.65票	0.039	8位
島根	37	14	18.9%	簸川（1）	八束（1）	1.94倍	0.52票	0.047	17位
岡山	56	20	16.1%	真庭市真庭郡（1）	勝田郡（1）	2.95倍	0.34票	0.050	19位
広島	66	23	12.1%	廿日市市（2）	山県郡（1）	2.08倍	0.48票	0.052	23位
山口	49	15	10.2%	長門市（1）	大島郡（1）	1.91倍	0.52票	0.030	2位
徳島	41	14	7.3%	徳島（11）	那賀（1）	2.18倍	0.46票	0.076	38位
香川	41	13	7.3%	木田郡（1）	仲多度郡第一（2）	1.87倍	0.53票	0.075	37位
愛媛	47	13	8.5%	西予市（1）	宇和島市・北宇和郡（4）	1.70倍	0.59票	0.040	9位
高知	39	16	20.5%	香美市（1）	安芸郡（1）	2.28倍	0.44票	0.088	43位
福岡	86	46	25.6%	北九州市八幡東区（1）	うきは市（1）	2.30倍	0.43票	0.069	32位
佐賀	38	13	7.9%	嬉野市（1）	伊万里市（3）	1.51倍	0.66票	0.034	3位
長崎	46	16	17.4%	五島市（1）	南松浦郡（1）	1.84倍	0.54票	0.042	11位
熊本	49	22	24.5%	合志市（1）	芦北郡（1）	2.02倍	0.49票	0.070	35位
大分	44	16	13.6%	大分市（13）	国東市・東国東郡（2）	1.97倍	0.51票	0.096	46位
宮崎	39	14	17.9%	西都市・西米良村（1）	串間市（1）	1.60倍	0.62票	0.051	20位
鹿児島	51	21	21.6%	志布志市・曽於郡区（1）	西之表市・熊毛郡区（2）	2.13倍	0.47票	0.058	26位
沖縄	48	14	2.1%	南城市（1）	沖縄市（5）	1.58倍	0.63票	0.024	1位

今回の統一地方選挙では、4月10日に茨城、東京、沖縄を除く44道府県の選挙が行われる予定であったが、東日本大震災の影響で岩手、宮城、福島の3県で延期となっている。

各都道府県の選挙管理委員会では、来る選挙に向けて3月31日時点で選挙人名簿に有権者を登録し、これを集計して公表している。上の表では、前記6都県を除 いてほぼこの3月31日現在のデータを収集・整理し、計算している。前記6都県は定時登録の3月2日のデータを収集し、選管、報道ともに31日時点の詳細 データがネット上で入手できなかった一部の県については3月2日（兵庫、福岡）、3月23日（徳島）のデータを採用している。

なお、表中や文中の都道府県名のリンクから、筆者が運営するサイトにアップした詳細データに飛べるようになっている。選挙区を構成する市区町村も記述しているので、現住地の定数不均衡の状況など、ぜひご確認いただければと思う。

上記の表では、47都道府県議会の定数不均衡を比較することができる。新聞などで定数不均衡の指標としてよく使用される、議員1人あたり有権者数の最小値を分母とし、最大値を分母とする「一票の格差」最大値で見ると、1.51倍の佐賀県から、5.43倍の東京都まで、かなり広がりがあることがわかる。東京の分母（議員1人あたり有権者数が最小）の選挙区は島嶼部という特殊な事情があるが、これを除いても最小選挙区の千代田区選挙区と北多摩第三選挙区の間には3.03倍の開きとなる。この数字でも4.65倍の兵庫、3.62倍の北海道につづいて全国で3番目の値となる。

一方、全体的にみると、かつての衆院のように3倍を超えるような議会はごく一部で、かつての参議院のように6倍というような極端な差はみられない。表2は、都道府県の「一票の格差」最大値と、全都道府県の選挙区の「一票の格差」の分布を「一票の格差」の整数部分によって分類して示している。みての通り、過半数の都道府県では「一票の格差」最大値が2倍以内となっており、各選挙区の「一票の格差」（議員1人あたり有権者数最小値を分母とし、各選挙区の議員1人あたり有権者数を分子とする値）の分布では8割近い選挙区が2倍未満に収まっている。

ただし有権者数の割合では、2倍未満の割合は71%に低下する。これは「一票の格差」の数値が高い選挙区は低い選挙区に比較して有権者数が多いという当然の関係を示すだけでなく、後述する人口の多い都道府県ほど定数不均衡が進んでいるという状況も要因となっている。

また、選挙区の平均定数をみると、全体としては「一票の格差」の高低で明確な傾向はない。参議院選挙区では1人区よりも複数区で一票の価値が軽くなるという傾向があるが、都道府県選挙ではそうはなっていない。都道府県議会では、先の表をみても明らかなように、一票が重い選挙区も軽い選挙区も1人区が多くなるためである。

図1は、都道府県の「一票の格差」の最大値を横軸に、全体の定数不均衡の程度を示すLH指標を縦軸として散布したものである。なお、LH指標については斉藤淳さんのこちらの記事を参照されたい。

この図からは、各都道府県議会の「一票の格差」最大値とLH指標は一定程度相関しているということがわかる（両者の相関係数は0.53である）。ただし、分布には特徴的なところがいくつかある。

まず、もっとも「一票の格差」最大値が大きい東京や兵庫は、これに比較するとLH指標はそれほど高くないということがわかる。最小・最大に関しては特異な値が出ているが、大部分はある程度適正に議席が選挙区に配分されているということを意味する。その逆に大分県では、「一票の格差」最大値が1.97倍と2倍以内に抑制されている一方で、LH指標は全国でも2番目の高い値となっている。

図2は横軸に全体に占める各選挙区の有権者の割合、縦軸に各選挙区の議員の割合をとったものだが、左の大分県のグラフをみると、全有権者数うち3分の1以上を占める大分市の点は、議席数と有権者数が均衡していることを示す45度（y=x）線よりもだいぶ下方におかれている。つまり有権者数に比して議員数の数が足りないことを示す。

一方、そのほかの選挙区は45度線上か上方に置かれており、有権者数に比して議員数はちょうどよいか、多い傾向となっている。つまり、大分県では大分市の有権者に損を被せ、その分を他の選挙区が得をしている構図となっている。

仮に最大剰余法で配分した場合、大分市には17議席が配分されるが、実際には13議席しか配分されていない。計算上、余った4議席はより小さな選挙区（宇佐市、豊後大野市、由布市、国東市・姫島村）に配分されていることになる。

大分県は非常にわかりやすい例だが、他のLH指標の高い県でも同様のことが起きている。図2右には千葉県の例を示したが、本来9議席が配分されるはずの船橋市をはじめ、有権者数の多い北西部の都市の議席数を少なく、有権者数の多い東部や南部の市郡選挙区で有権者割合から計算されるよりも余分に議席を配分している様子が見て取れる。

大分県や千葉県、あるいは三重県などでは、LH指標で示されるように全体としては定数不均衡が深刻となっている。しかし、極端に議員数が多い・少ない選挙区を作らないように定数を配分しているため、「一票の格差」の最大値は極端な値とはなっていないのである。

このような定数配分は、実態としては都市部から農村部に議員を分配しているのと同じである。あえていえば、「一票の格差」の最大値によって、都市部だけが集中的に損を被っている実態が隠蔽されているということになる。

さて、図2の千葉県のグラフの左下に「1人区」「2人区」と示したが、1人区の有権者割合が高い側（右側）が、2人区の有権者割合の低い側よりも右側にきている。つまり、1人区であるのに、2人区よりも有権者数の多い選挙区が存在しているのである。これを逆転区という。逆転区の存在は、議会が定数是正を積極的に放置している証拠である。

この逆転区が多数生じているのが、LH指標が最も高い北海道議会である。図3左は、北海道議会の選挙区の議員・有権者比を示している。これを見ると一目瞭然だが、1人区と2人区、2人区と3人区、3人区と4人区の有権者割合が、かなりの部分で重なっている。北海道議会が定数是正をまともに行っていないことが、だれの目にも明らかである。

図3右は、逆転している選挙区の定数を入れ替えたものである。言わばお手軽に定数是正を行ったものだが、左右の重なりがなくなり、LH指標は0.078に、「一票の格差」最大値は2.75に低下する。図1の×印がそれである。このような単純な是正であっても、全国でみて突出しないくらいの位置に改善することができるのである。北海道議会が様々な理由をつけて是正を渋るのは、怠慢というほかないだろう。

さて、先の表や図をみると、一見意外な事実に気がつく。それは、47都道府県のなかでも小規模で農村的なところでは定数不均衡はそれほど悪化しておらず、大規模で都市的な地域、もっといえば自民党が弱いところでは定数不均衡が著しいということである（都道府県の有権者数とLH指標の間の相関係数は0.43である）。これはおそらく次のように説明できる。

都道府県議会の選挙区と定数は都道府県の条例で決めるが、自民党系の政治家が強い小規模農村県では、中心都市の定数を多少増やしたところで保守勢力が議会の過半数を制することに変わりはない。県内の人口変動や集中も激しくなく、定数不均衡が進行しないうちに定数是正も行われる。平成の大合併が定数是正の契機となっていることもある。

一方、自民党系の政治家が弱い都道府県では、定数是正を適切に行うと、都道府県内の農村部選出議員にとって死活問題になるだけでなく、保守勢力が過半数を脅かされる可能性も生まれる。したがってできるだけ定数是正を遅らせる、行わないように彼らは動く。

また、民主党や地域政党が強くなっている現在は少し異なるところもあるが、野党が分立していたかつては政令指定都市化で大都市の選挙区が分割されることが歓迎されていた。大きな都市が政令指定都市になり、区の単位で選挙区が設定されれば、定数が1-2議席となり、分立する中小政党は議席を得にくくなる。

つまり、都道府県議会の選挙区割りと定数を、現在の都道府県議会の構成員の主流派が決めることができるため、定数是正が回避され、現状維持となる傾向が生じるわけである。無論、一定のルールや規範がまったく定数是正を行わないことを牽制はするが、「一票の格差」最大値を低くする一方で定数不均衡は維持されるような「是正」が行われると、定数不均衡の実態に気がつくのも難しくなる。たとえば、大分県のLH指標は全国で2番目に定数不均衡が著しいことを示すが、1.97倍という2倍をした回る値をみると、他の県や国政選挙が4倍5倍という数字であるため、比較的定数が均衡しているように感じてしまうだろう。

このような都道府県議会の定数不均衡や、その原因となっている狭い地域で選挙区を設定して議員を選出するという制度は、都道府県の政治に負の影響を与えていると思われる。今回の選挙ではかなりの数の選挙区が無投票となっているが、多くは定数の少ない選挙区である（議員定数の平均は1.56である）。選挙区が細分化され、地域のボス的政治家が君臨し、誰も対抗馬に立たない状況が各地で生まれている。本来、国政と同様に政党同士が争い、政権交代で政治体制の新陳代謝が図られてこそ民主主義の血が通うが、日本の地方政治の実態は残念ながらそうはなっていない。

ほとんどの県議会では議会過半数をめぐる競争が行われておらず、県政のチェックもまともにできていないといってよいだろう。だからこそ、大阪府のような対立があるところに報道の関心が集まりやすいのだが、無競争で対立がないところにもメディアは関心を寄せて欲しいと考える。しかし、戦後一貫して保守が県政界を支配しているようなところでは、メディアさえもチェック機能を果たせていない場合もある。そういうところでは、一票を行使することは馬鹿げていると感じる有権者もいるかもしれない。

だが、地方自治体が果たしている役割の大きさを考えれば、地方の選挙にもっと注目してもよい。今回の震災では、その後の原発事故も含め、政府の活動や対応が注目を浴びているが、現実に被災地で災害対応の多くを担っているのは地方自治体であり、地域の防災計画を立て、日頃の備えをするのもまた地方自治体である。

統一地方選挙では、10日には12の都道県知事選挙と41の道府議選挙、4つの政令指定都市の市長選挙（なお、浜松市長選は無投票で現職が当選）が行われ、24日は政令指定都市を除く多くの市区町村の首長選挙、議会選挙が行われることになっている。

われわれの日頃の生活や、非常時の生死に地方政治の良し悪しが関わっているのだとすれば、この統一選を機会に地方政治について知り、自らの一票の行使の仕方について多少考えてみるのも、悪くないのではないだろうか。

東京都知事選は統一地方選挙で毎回目玉となり報道が盛んに行われるが、肝心の東京都政に関する情報はあまり流れてこない。本書は、東京都知事というかなり特殊な役職について、過去の歴史を振り返りながら体系的に論じるとともに、第8章では現在まで続く石原都政について各種データを踏まえて解説している。なお、著者による石原都政評は「生活都市の面は停滞し」「経済都市としての基盤整備は進んだ」（p.184-185）というものである。

都民限定となってはいけないのでもう一冊、最近の地方政治に関する研究書を紹介しておきたい。同書は、都道府県の政治と行政に関する広範囲のデータを収集し、分析することを通し、知事と議会という二元代表制がどのような政策を生み、変化してきたのか、説明を試みるものである。