どのエネルギーをどれだけ選ぶ？――これからのエネルギー政策を考える

6月22日公示、7月10日投開票の第24回参議院議員選挙。選挙権年齢が18歳以上に引き下げられてから最初の投票となります。シノドスでは「18歳からの選挙入門」と題して、今回初めて投票権を持つ高校生を対象に、経済、社会保障、教育、国際、労働など、さまざまな分野の専門家にポイントを解説していただく連載を始めます。本稿を参考に、改めて各党の公約・政策を検討いただければ幸いです。今回は、エネルギー政策の観点から、古屋将太さんにご寄稿をいただきました。（シノドス編集部）

エネルギー政策と選挙

現代社会を運営していく上で、エネルギーは必要不可欠であることは誰もが理解できると思います。

たとえば、朝起きてまずスマートフォンで情報をチェックするとき。そのスマートフォンは充電ケーブルにつながっていて、その充電ケーブルはコンセントにつながっていて、そのコンセントは地域の配電網につながっていて、その配電網は送電線につながっていて、その送電線の先には火力発電所、原子力発電所、自然エネルギー発電所などがあり、それらが発電した電力を私たちは日々使っています。（電力）

また、毎日洗面台やシャワーで使うお湯も、蛇口のもとをたどっていけば給湯器があり、そこでは多くの場合ガスを燃やした熱でお湯がつくられています。（熱）

さらに、電車での通勤・通学であれば電力が動力になっていて、自動車やバスを利用するのであればガソリンが燃料として使われています。（輸送燃料）

このように、ほんのちょっと日々の行動を振り返ってみるだけでも、「電力・熱・輸送燃料」というエネルギーの3つの柱に、誰もがかかわっていることがわかります。もちろん、企業が生産活動をおこなう上でも、さまざまなかたちでエネルギーが使われています。

私たちの生活に必要不可欠なエネルギーですが、現在のエネルギーの使い方でいつまでも使いたい量を使いたいだけ使えるわけではありません。

現在エネルギー供給の多くの割合をまかなっている化石燃料（石油、石炭、天然ガス）は、埋蔵量が有限であるため、資源量そのものに制約があります。その上、化石燃料は使えば使うほどCO2を排出して温暖化問題を加速させてしまうため、炭素排出に対する制約を考える必要もあります。

では、原子力はどうでしょうか。福島原発事故で明らかになったように、事故が発生した場合の影響は計り知れません。仮に、さまざまな安全対策をとることで事故が起こらなくなったとしても、原発を稼働することで使用済み核燃料が発生します。誰がどのように責任をもって長期的に管理するのかを考える必要があります。

それでは、風力発電や太陽光発電などに代表される自然エネルギーはどうでしょうか。風、太陽、水、地熱、森林など植物由来のバイオマスといった自然にある資源を再生可能な範囲で利用するかぎり、化石燃料のような資源制約や炭素制約はありません。その上、原子力のような計り知れない影響を生む事故リスクもなく、使用済み核燃料の問題もないのです。理想のエネルギーのように思うかもしれませんが、いままでよりもコストがかかってしまう面もあります。

このように、「エネルギー」と一口に言っても、非常に多くの制約や課題を考える必要があり、その方向性やルールを「政策（＝法律）」で決めることが求められるのです。そして、国としての「エネルギー政策」をつくり、決めるのが国会議員の重要な仕事であり、国政選挙はその国会議員を選ぶ機会なのです。

では、エネルギー政策の観点から選挙での投票先を考えるには、どういった点に注目すればいいのでしょうか。選挙では経済、社会福祉、外交、農業……とさまざまな社会課題の一つとしてエネルギー政策が取り上げられます。

そのため、エネルギー政策についての記述や発言は、ごく簡単なものにならざるをえません。そういった限定的な情報の中から投票の判断を下すには、いくつかの重要なポイントについて、それぞれの政党や政治家個人がどのような考え方をもっているのかを読み解くことが重要になります。（重要なポイントであるにもかかわらず、政党や政治家が言及していない場合は、直接問い合わせてみることも大事です。）

ここでは、エネルギー政策を読み解く、４つのポイントについて解説したいと思います。

長期的なエネルギーのあり方についての方向性

第一に、長期的な日本のエネルギーのあり方の方向性についてです。各政党や政治家がどのように考えているのかを読み解くことがポイントになります。具体的な指標になるのは、2030年や2050年といった将来の時点で日本がどのようなエネルギー供給の構造になっているかを示す「目標値」です。

現在の政権与党は、2015年7月に「長期エネルギー需給見通し」を発表しており、今回の選挙でもここで示した内容を踏襲することになるでしょう。長期エネルギー需給見通しでは、2030年の電力供給に占める望ましい電源構成は石油3%、石炭26％、天然ガス27％、原子力20〜22％、自然エネルギー22〜24％（水力8.8〜9.2%、太陽光7.0%、風力1.7%、バイオマス3.7〜4.6%、地熱1.0〜11.%）と示されています。（図1）

図1. 2030年の電源構成　出典：長期エネルギー需給見通し

この数字からわかることは、現在ほとんど停止中の原子力発電を再稼働していくという方向性です。また、自然エネルギーについては、今後も増やしていく一方で、国際的な動向から見ると、先進国の目標値としては必ずしも意欲的とは言えない数字として見ることができます。（多くの先進国で2030年の目標値は30〜40%以上）

参考

現在の日本の「エネルギー基本計画」および「長期エネルギー需給見通し」

世界の自然エネルギーの動向については、REN21「自然エネルギー世界白書2015」（英語最新版は ”Renewables 2016 Global Status Report”）

一方、野党である民進党は、民主党時代に掲げていた2030年代原発稼働ゼロ、2030年に自然エネルギー30%という目標値を引き続き掲げていくことが述べられています。

参考

民進党「分散型エネルギー社会推進４法案を衆院に提出」（2016年04月28日）

野党各党が考える長期的なエネルギーのあり方については、必ずしもすべての政党が将来の電源構成といったかたちで示しているわけではないため、単純に比較することは難しいかもしれません。ですが、原発の再稼働と自然エネルギー促進ついて、各党がどのような見通しをもっているのか知ることができます。

ただし、基本的に目標値は政党レベルでまとめて発表するものです。党内でも意見は多様であり、政治家によってはもっと原発を増やすべきという意見をもつ人や、自然エネルギーをもっと増やすべきという意見をもつ人もいるため、党だけでなく、政治家個人のレベルでどのような考え方をもっているのかも注目していきましょう。

原子力について

第二に、原子力発電についてです。福島第一原子力発電所事故をきっかけに、原子力発電所の動向は大きな注目を集めています。

今後も再稼働する／しないにかかわらず、使用済み核燃料および高レベル放射性廃棄物の処理について、各政党や政治家がどのように考えているのかを読み解くことがもっとも重要な参照ポイントになります。

原子力発電を続けるのであれば、避けて通ることができないのが使用済み核燃料および高レベル放射性廃棄物の処理の問題です。

スペースの都合上、本稿で日本の原子力政策に詳細に立ち入ることはできませんが、河野太郎さんが福島原発事故以前から指摘している通り、高速増殖炉は実用化する見込みがなく、核燃料サイクル計画は破綻しています。

ですので、すでに発生している分も含め、どのようなかたちで使用済み核燃料および高レベル放射性廃棄物の暫定保管に向けた道筋をつくるのか、どのような議論の場をつくるのかが、なによりも重要なポイントです。

参考

河野太郎の指摘「日本のエネルギー政策」シリーズ１原子力発電（2009年8月12日）

もんじゅ君のブログ「もしも高速増殖炉もんじゅをやめたら、どんな影響があるの？が5分でわかる、25のQ＆A」（2013年5月13日）

長年、エネルギー問題に取り組んできた政治家であればこの問題に対する明確な意見をもっているかもしれませんが、多くの政治家は必ずしもこの問題に対する意見をもっていないかもしれません。また、「暫定保管に向けた国民的な合意形成は重要ですね」といったかたちで、一般論として受け止められてしまう可能性もあります。

しかし、使用済み核燃料および高レベル放射性廃棄物の問題にどのように対処するかによって、原子力発電所の再稼働問題だけでなく、将来世代がどのような負担を抱えることになるのかが決まるため、一般論としてではなく、個別の重要な政策課題として政治家や政党に問いかけることが必要です。

なお、この問題については、2010年9月に内閣府原子力委員会から、科学者の代表機関である日本学術会議に審議依頼が出されました。3.11をはさんで審議がおこなわれ、2012年9月11日に「高レベル放射性廃棄物の処分について」という回答レポートが出されています。さらに、このレポートをフォローアップする検討委員会が「国民的合意形成にむけた暫定保管」というサブタイトルをつけた政策提言を2015年4月25日に発表しています。

参考

日本学術会議「高レベル放射性廃棄物の処分について」（2012年9月11日）

日本学術会議「高レベル放射性廃棄物の処分に関する政策提言 – 国民的合意形成に向けた暫定保管 」（2015年4月24日）

つまり、すでに科学者の間ではこの問題についてさまざまな角度から審議がおこなわれており、現状の問題点と進むべき方向性も提示されていると言えます（政策の抜本的な見直し、暫定保管と総量管理、多段階合意形成の手続き）。

そのため、いま有権者に問われているのは、こうした提言を受け止め、実際に国民的合意形成に向けた議論の場をつくり出すことに真剣に取り組む政治家かどうかを選挙の機会に見極めることだと言えます。

自然エネルギーについて

第三に、自然エネルギーについてです。風力、太陽光、小水力、地熱、バイオマスのそれぞれが今後も継続的に導入されていくための支援政策を、各政党や政治家がどのように考えているのかを読み解くことが重要な参照ポイントになります。

民主党政権下で閣議決定され、与野党の協議のもとでつくられた「固定価格買取制度」が2012年からはじまり、国内の自然エネルギー発電設備は年々増加しています。（図2）

図2. 日本国内の自然エネルギー発電設備の累積設備容量　出典：自然エネルギー白書2015

この図からも一目瞭然ですが、ここ数年の間に太陽光発電の普及が爆発的に進みました。これにより、国内でも太陽光発電のコストが下がり、さらに普及が進むという状況が生まれた一方で、全国各地で次々とメガソーラー事業（大規模太陽光発電事業）の開発が進み、トラブルが生じる事例も現れてきています。

参考

環境エネルギー政策研究所 研究報告「メガソーラー開発に伴うトラブル事例と制度的対応策について」（2016年3月1日）

こうしたトラブルが生じるのは、太陽光発電の技術的側面というよりも、事業者、自治体、地域といったさまざまな関係者の間で、事業計画や進め方に関する意見の一致を丁寧にはかっていないという社会的側面の問題が背景にあります。

そのため、「トラブルが起きているから太陽光発電には問題がある」といった短絡的な思考ではなく、問題の背景にある要因を踏まえた上で、より地域社会と協調した太陽光発電の開発が進むように、支援政策を展開していくことが重要となります。

このような合意形成にかかわる課題は、風力発電、小水力発電、地熱、バイオマスなど、他の自然エネルギーについても当てはまる点が多く（土地や資源利用の権利にかかわる調整、生態系保全との関係など）、それぞれのエネルギー種毎に丁寧な支援政策が必要となります。

参考

丸山康司『再生可能エネルギーの社会化 – 社会的受容性から問いなおす』（有斐閣）

次に、自然エネルギーの導入を拡大するために、従来の大規模集中型のシステムから、自然エネルギーの特性にあった小規模分散型のシステムへと「電力システム改革」を着実に進めていくのかどうかが重要となります。

2013年4月に閣議決定された「電力システムに関する改革方針」にもとづいた電気事業法改正案が国会で成立し、3段階に分けて必要な改革を進めていくことが決まっています。具体的には、

（1）広域系統運用の拡大

（2）小売及び発電の全面自由化

（3）法的分離の方式による送配電部門の中立性の一層の確保

という3のステップがあり、現時点では（2）までが実施されています。

なぜ、小規模分散型のシステムが望ましいのでしょうか。従来の大規模集中型の電力システムは、地域独占の電力会社が発電と送配電を一体的に所有し、運営を担ってきました。「垂直統合」といわれるこの体制では、当然、電力会社は自社電源を優先して他社電源を阻もうとするため、新規参入の自然エネルギー事業者は高い接続費用を払わざるをえなくなったり、小売事業者は送電線を利用するための料金（託送料金）を不透明に高く請求されたりといったことが起こります。

そのため、発電部門での新規参入を促し、公平な競争環境をつくる上では、送配電部門が電力会社から切り離され、中立的に運用されることがもっとも重要となります（発送電分離）。

本来は、既存の電力会社との資本関係まで切り離す「所有権分離」が望ましいのですが、上記の改革方針では資本関係を残したまま別会社として切り離す「法的分離」の方式がとられることとなり、第3弾の法改正のもと、2020年から発送電分離が実施されることが決まっています。（東京電力については先行して今年4月から別会社化が実施済み）

このように、3.11後の電力システム改革はすでに一定程度進んでいて、法改正もなされているため、政党や政治家の政策資料などで言及されることはないのかもしれませんが、「悪魔は細部に宿る」とも言われるように、2020年までに改革の動きが緩められたり、止められたりする可能性もないとは言えません。そういったことも踏まえ、各政党や政治家の電力システム改革に対する姿勢を確認しておくことが重要です。

なお、自然エネルギーの導入拡大には送電網の運用を「ベースロード」中心の考え方から、変動を予測して対応する「柔軟性」中心の考え方へと変えていく必要があるのですが、この点については本稿の範囲を超えるため、安田陽さんの論考をご参照下さい。

参考

安田陽「ベースロード電源は21世紀にふさわしいか？」（2015年5月30日）

安田陽「なぜベースロード電源は消滅しつつあるのか？―「メリットオーダー」の観点から」（2015年6月16日）

安田陽「何が再生可能エネルギー大量導入を阻害しているのか？―日欧の政策比較から見えること」（2015年6月24日）

自然エネルギーを促進していく上で考えなければならないことはまだまだ無数にあるのですが、特に重要なポイントとしては、電力だけでなく、自然エネルギーの熱利用（太陽熱温水器、地中熱利用、バイオマスボイラー・ストーブ）についての支援政策をつくることが非常に重要です。これについて、民進党が「分散型エネルギー社会推進4法案」のひとつ、「熱エネルギー利用促進法案」として作成している点は注目に値すると言えます。

エネルギー政策のガバナンスについて

第四のポイントは、エネルギー政策のガバナンスについてです。「ガバナンス」という言葉は聞きなれないかもしれませんが、ここでは、「政策を議論して、決定していく方法」だと思ってください。

ここまで述べてきたような、エネルギー政策について、どのような体制で議論し、決定し、実行していくのか。政策の中身だけでなく、その決め方の方法について、各政党や政治家がどのように考えているのかを読み解くことが重要な参照ポイントになります。

冒頭で述べたように、エネルギーは私たちの生活に不可欠であり、法律として定められるエネルギー政策は、誰もが影響を受けることになります。そのため、エネルギー政策を議論するプロセスには、自ずと「参加と透明性」が重要になります。

もちろん、ここまで述べてきたように、エネルギー政策の論点は多岐にわたり、専門的な用語や概念が数多く使われるため、すべての国民がすべての議論に参加することは不可能です。しかし、少なくとも、ここで紹介してきたような特に重要な論点については、一部のステークホルダーの声だけでなく、広く国民の声を反映させるような体制とプロセスをつくることが必要です。

この点について、民主党政権下では「国民的議論」を掲げ、2030年に向けた日本のエネルギー政策について、基本的な前提を説明した上で3つのシナリオを提示し、国民に望ましいと考える方向性を問いかけました。

全国10ヵ所で意見聴取会を開催し、討論型世論調査も実施した上で、寄せられたパブリックコメントは約8万9,000件にのぼり、その87%が2030年に原発ゼロを選んでいたことがわかりました。

参考

国家戦略室「話そう”エネルギーと環境のみらい”」

一方、政権交代後に自民党政権下で先述の「エネルギー基本計画」をつくるプロセスでは、委員会の議論のもとで作成された素案をそのままパブリックコメントにかけるというかたちで、参加型の方法はとられませんでした。また、多くの人々がもっとも関心をもっていた原発への賛否の割合については、分類・集計されませんでした。

そこで、朝日新聞の小森敦司さんが自らコピーをとり、分類・集計したところ、寄せられた1万8,711件うち、「脱原発」が1万7,665件（94.4％）、「原発維持・推進」が213件（1.1％）、「その他」が833件（4.5％）だったことがわかりました。

参考

小森敦司「原発賛否で安倍内閣・経産省が秘密にしておきたいこと」（2015年1月8日）

しかし、先述の通り、エネルギー基本計画では2030年に原子力20〜22%という数字が盛り込まれています。さて、みなさんはここに民意が反映されていると感じますか？ 考えてみてください。

一方で、パブリックコメントは、もともとその問題に関心があり、予備知識をもった人が意見を述べるという傾向があるため、これが的確に民意を反映させる方法であるというわけでもありません。

いずれにしろ、意見聴取会や討論型世論調査といった前例もふまえながら、エネルギー政策形成プロセスの「参加と透明性」を高め、人々がエネルギーと社会のあり方について考え、学び続けていくための工夫が必要であり、政党や政治家がこの点を理解しているかどうかを見極めることが重要です。

最後に、自治体のエネルギー政策について、各政党や政治家がどのように考えているのかを読み解くことが重要な参照ポイントになります。

というのも、これからは、全国各地に分散型で自然エネルギーの普及が進むことが考えられます。そのとき、重要になってくるのは、都道府県、市区町村といった自治体の役割です。

一方、エネルギー政策はこれまで自治体で取り組むものではなかったため、「エネルギー関連の仕事をしろ」と突然に言ってもなかなかうまくいきません。そのため、「エネルギー自治」に向けた中長期的な移行政策が必要になります。エネルギー政策のどの部分を国が担い、どの部分を自治体が担うのか、規制や市場環境の変化を踏まえた役割分担を明確にしていくことが重要になります。

参考

高橋洋「「エネルギー自治」の理論的射程」

おわりに

ここまで、エネルギー政策についての基本的な視点と特に重要な論点を見てきました。ひとつひとつの論点にさまざまな背景があり、専門的な概念や用語が使われるため、専門家であったとしても、完全に理解することが難しいこともあります。

しかし、私たちの日々の生活を支えるエネルギーについて、それがどういったルール（法律）で規定され、それはどのように議論され、決められているのかを選挙の機会に考えることは、エネルギーの民主化にとって非常に重要なことです。本稿が少しでもその参考になれば幸いです。