コロンビア和平プロセスの課題――新和平合意をめぐって

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反対派の争点と新合意文書における変更点

 

国民投票否決直後から、サントス大統領は反対派との合意形成のための対話を繰り返した。反対派はウリベ上院議員を中心にいくつか和平合意の大幅な改定を要求し、その対案を数多く提出した。政府は反対派の意見も考慮してそれらを吸い上げる形で合意文章の修正交渉にあたった。ハバナで政府代表とFARC代表との間で続けられた和平合意内容の再検討は11月12日に新合意文書として確定し、14日に公表された。国民投票による最初の合意文書否決から42日のことである。およそ60項目に修正が入ったが、当初の構成は維持された。実に最初の合意文書(全297ページ)に対し、新合意文書は310ページに及ぶ(注3)。

 

以下では反対派の主たる争点とそれを受けて新合意文書でどのように修正が施されたかを解説する。

 

 

(1)「移行期正義」について:元FARC兵の自由拘束

 

移行期正義とは紛争の和平過程において、紛争中に行われた戦闘行為やそのほかの様々の人権侵害に対して、その行為者に対し、真相の追及と法的審理が行われ、加害者には処罰を、被害者には補償を与えることで実施される正義のことである。紛争後社会における和解構築のために必須のプロセスである。

 

「(FARCに対する)免責のない和平を!」という反対派のスローガンに集約されるように、この点が反対派の最大の争点であり、これが、ハバナ和平合意内容がFARCに対して譲歩し過ぎるという世論形成につながった。もとより移行期正義は政府とFARCの間でも最も難航したテーマであった。合意内容では、通常の司法システムとは独立した、外国人判事も含む「和平のための特別法廷」(Jurisdicción Especial por la Paz: JEP、以下「和平裁判所」と略)を新設することとし、真実を告白したものには5年から最大8年間、武装解除後、特定の紛争被害農村部で勤労に服させるというものであった。

 

新合意文書では、対象となる元FARC兵の自由拘束の方法がより明確化された。和平裁判所が元FARC兵の勤労奉仕とその労働時間、宿泊所における自由拘束の厳格性について明言された。

 

 

(2)移行期正義における加害者の対象と法的手続き  

 

ウリベ派の争点はむしろ、「誰が裁きの対象になるか」という点にあった。和平裁判所では「FARC以外の紛争中の人権侵害問題の関与者もあまねく審議対象となる」ことが確認されているが、ここには軍関係者や右派準軍事組織であるパラミリタリー、そして政府関係者も含まれるからである。

 

ウリベ上院議員の大統領任期中(2002-2010年)、FARCに対する国軍の戦闘は強化され、戦闘路線での和平プロセスがめざされたが、紛争地ではこの間パラミリタリーによる人権侵害も増大した。「偽装FARC兵士超法規処刑」(FARC兵ではない若者たちを殺害し、FARCのネームをつけたユニフォームを着せてFARC兵との戦闘による殺害と偽装した事件。)も同様に、政府、軍の関与が追及されている。これらの責任追及はウリベを中心とする反対派の権力層(政治家、企業家)に及ぶことは明白で、FARCが移行期正義交渉において譲れない一線であった。FARCは彼らが唯一の紛争の責任者ではなく、軍、パラミリタリー、政府関係者も同様に裁きを受けることを条件に武装放棄に同意したからである。

 

移行期正義に関するもう一つの論点は裁判手続きに関するものである。今回反対派が提示したのは、改定案では、和平裁判所はボゴタの高等裁判所に直属の設置とし、最終裁定は最高裁にゆだねられる、というものである。外国籍判事の参加も認められず、通常の司法枠組みに組み込まれるというものである。さらに、和平裁判所には、FARCメンバーの罪状審議に限定されるという主張が出されたが、これは軍、企業家、政治家ほかその他の紛争に関与した人々が和平裁判所での裁きの対象からははずれる可能性がある。

 

以上の反対派による要請に基づき、新合意文書では移行期正義を憲法裁判所経由での通常の司法手続きに含めるという修正がなされた。今後は最高裁判事が和平裁判所における最終的な影響力をもつことになる。この場合、重要案件に対する異議申し立ての効力が高まり、減刑に対する和平裁判所による裁定結果が不安定になる可能性が高まることになる。さらに、和平裁判所への外国人司法官の登用がはずされた。なお、審議過程で外国籍の専門家がコメントを出すことは容認している。

 

しかし、移行期正義の対象範囲については、ウリベ派の主張は通らなかった。国民投票の直後の声明から、ウリベは和平裁判所が紛争被害に関与したとされる「戦闘員以外の第三者」をさばく権限をはずすように要求した。しかし、新しい合意文書においても、この点は変わらず、紛争行為者に対する資金援助ほかの協力を行うことで、より重大な罪状に積極的に加担したとされる罪状を、和平裁判所は追及する権限をもつ。

 

 

(3)和平合意内容の法制化手続きについて

 

和平合意内容の法制化手続きについては、2016年7月に提出された「平和特別法令(Acto Legislativo para la Paz)」(Acto Legislativoとは大統領権限によって通常の国会における法案審議ではなく速やかに法制化することができる法令)を根拠に、ファスト・トラックによる法制化を進める案が出ていたが、それに対して反対派から強い抵抗があった。反対派は国会で通常の立法過程にのっとって法案審議に付されるべきであると主張している。

 

FARC側は和平合意に対する法的保障を確実にするべく、通常の法案審議を経ず憲法の暫定的付帯条項とすることを主張してきたが、結局、新合意文書では、FARC側が大幅に譲歩し、ファスト・トラックでの法制化は合意内容の一部にとどまることになった。それに対し政府交渉団代表のデ・ラ・カジェ(De La Calle)は、合意文書はその政策施行にあたっての解釈上のパラメータであり、法制化のガイドラインでなければならないと主張している。

 

現在、憲法裁判所では「平和特別法令」に対する異議申し立てを精査中である。合意内容が国会審議において速やかに法制化され、政策執行に移されるためのファスト・トラックのメカニズムを確保するためにも「平和特別法令」案の合憲判定は重要である。そもそも和平合意調印後、6か月内にFARCの武装解除が実施されると同時に、その他の合意文書内容の政策実施にあたって、様々な新規政府担当機関が設立されることがアジェンダとして組まれていた。

 

政府とFARC代表は今回の国会での新合意文書承認可決をもって翌12月1日をD-dayと認識し、この日からむこう6ヶ月を武装解除(disarmament)期間ととらえている。1万2000名のFARC兵が各部隊から、武装解除および市民社会への復帰プロセスのための収容地帯(20箇所の収容村、正式名称はZVTN: zonas veredales transitorias de normalizaciónと7カ所のキャンプ、正式名称はPTN:puntos transitorios de normalización)へ、順次集団移動が開始される見込みである。

 

ファスト・トラックが確保されない場合、新合意文書内容の政策策定には、通常および臨時国会の召集により、おびただしい法案審議を経ることになる。ウリベ派は国会審議にかけつつ、2018年の大統領選キャンペーンに持ち込む、という戦術である。和平合意内容が政策履行に必要な法制化過程でさらに変更されるリスクが高まる。

 

 

(4) FARC幹部の政治参加と議席獲得について

 

最初の和平合意では、向こう2国会会期に限り、上院下院ともそれぞれ「和平のための移行期特別議席枠(Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz)」として4議席ずつ、武装解除後のFARC政党に議席が保証されていた。ハバナの和平合意では「武装解除したゲリラが市民社会に復帰再統合され、また戦闘活動に復帰する可能性を最小限にするための譲歩であり、彼らに政党運営維持能力を自力で獲得するまで時間を与える」ものとされている。しかし、反対派は、FARC政党に対して特権を与え、他の政党に対して有利に立たせることは容認できないと反発した。

 

新合意文書では、FARCの社会復帰によって誕生する新政党は、上記の16議席に対しては候補者をたてることはできず、これらの新議席枠は紛争被害者とそのコミュニティ代表に提供されることとなった。FARC新党の運営資金に対する30%の資金援助も削除された。すなわち、その他の政党と同じ条件で活動することになり、特別の優遇措置はない。

 

 

(5) FARCの資産について

 

FARCが取得したとされる財産の内容提示とその返還をめぐる批判は有権者の中でも強かった。FARCの財産については不明点も多いが、土地や入り江などの制圧地以外に、国外に数多くの資金源をもつとされ、それを被害者の補償にどの程度充てるかが問題とされている。最も難しい問題の一つは被害者補償のためにFARCがその資産を引き渡すかどうかということだ。新合意文書では、武器放棄の期間中、FARCは被害者に物質的補償として提供する資産目録の提出が義務づけられた。

 

 

(6) 紛争被害者への土地返還問題について

 

この問題は、2011年の「紛争被害者への土地返還法」制定時にさかのぼる。要は歴史的に戦闘が著しかった地域で土地を追われた被害者の土地を、のちに「善意で購入した」現在の所有者(または企業)も返還する義務を負うのかという論点である。返還義務を免責する場合、善意で土地購入した所有者に、その手続き根拠を提示して潔白であることを証明させなければならない。反対派は「善意で購入した」とされる企業所有の土地を守ることを重視しているが、この場合、紛争被害者に返還される土地面積は一層狭まることになる。

 

紛争の根本原因の一つである大土地所有制にメスを入れるのではなく、政府はさらに農地フロンティアを拡大することで対応しようとしている。なお、この背景には、紛争地での土地収奪と犯罪組織やグレーゾーンにある土地収奪などの行為もあり、極めて複雑である。

 

これについては、和平合意にはそもそも新しい地法の制定は含まれていないが、新和平合意文書公表に当たり、サントス大統領は農地法の見直しのために、専門家委員会が設置されること、また、合意なしに私有権が脅かされることはないことを明言している。

 

 

(7) FARCの麻薬密売への関与に関わる取り扱いについて

 

麻薬密売への関与はFARC側も事実として認めているが、移行期正義によって減刑がほどこされるとしたら、これは彼らの麻薬密売への関与も政治犯として裁かれることになってしまう。麻薬密売への関与の目的の解釈が争点となっている。憲法裁判所は、「麻薬密売への関与が、FARCの軍事資金確保の目的に限定されているのならば」政治犯としての罪状に含むという解釈を認める立場をとっている。しかし、前大統領のウリベもパストラーナ元大統領も、FARCが経済的繁栄のために麻薬密売に直接関与したという前提にたって反論してきた。

 

今回の新合意文書では、麻薬密売と紛争資金との関連性については憲法裁判所の司法枠組みで追及することが加えられた。 この点は政府と反対派との間の違いというよりももともと合意文書内では空洞状態にあった側面ともみなされる。合意文書の再交渉過程において、麻薬密売犯罪はコロンビアの刑法が適用されること、またその法手続きは通常の法的枠組みに従うことが確認された。また、政治犯罪と麻薬密売犯罪との関わりについても、個々の事例ごとにコロンビアの裁判所で裁定されなければならないことが明言された。

 


(8)
宗教の自由とジェンダー・パースペクティブの解釈について

 

教会や新教の教会および信者団体からの疑義に対し、FARCと政府はジェンダー・パースペクティブについて改めて定義した。すなわち「男女およびそれぞれの特別な状況にかかわらず、すべてのものの人権を認めること」である。「紛争は特に女性に対して異なるインパクトをもたらした。その結果、彼女らの権力を回復するためにも特別な行動が必要である」とサントスは述べた。この厳密化において、LGBTIについてはあえて言及を避けたが、いかなる人もその権利を謳歌する権利をもつことを主張した。同時に、すべての宗教の自由の尊重とその表明を尊重することも改めて確認した。

 

 

残る国政における合意形成と和平法令の合憲判定

 

幸いにも新合意文書は11月29と30日の両日で国会の承認を得た。現在憲法裁判所が精査中である「和平のための特別法令」(和平法令)のファスト・トラックが合憲と判断されれば、和平合意内容の法制化プロセスの迅速化が期待できる。

 

だが、状況は余談を許さない。8月26日の停戦後、およそ3ヶ月の間に、FARCの元制圧地(特にカウカ、ナリーニョ、カケタなどの県)における農村部では30人以上の左派系農民リーダーが殺害されている。こうした元紛争地は、ZVTN指定地にも近く、1980年代末の左派愛国連合(UP)関係者に対する大量暗殺の再来が危ぶまれるまでに緊張が高まっている(注4)。

 

和平法令のファスト・トラックが一日も早く合憲裁定を得られなければ、FARC兵に対する「恩赦法」の成立も遅れ、武装解除のために指定されたZVTNとPTNへのFARC兵の移動を開始することができない(注5)。12月2日の段階では憲法裁判所は一週間後に承認の裁定を下す見通しであったが、これは果たされず、また、これにあわせて12月5日を「D+5」(武装解除開始決定から5日目)としてFARC兵の移動開始を見込んでいたものの、さらに1週間の裁定決議期間が設けられた。

 

新合意文書が国会で承認されたとはいえ、真の国民採否は結局のところ2018年の大統領選ではかられることになるだろう。本来サントス現大統領が避けたかったシナリオであるが、新政権で新和平合意内容が反故にされないためには、2017年の国政審議が鍵をにぎる。合意内容の履行を頓挫させないためには、国政におけるコンセンサス形成が必須である。国民審議の手続きのいかんに関わらず、これは政治エリートの意思の問題であるが、コロンビアの政治体質を簡単に変えることは難しく、FARCとの合意形成過程においてもこの点は不問のまま、むしろ硬直化したと言えるだろう。

 

国民の合意形成にむけて可能性を抱かせるシナリオは、市民社会のイニシアティブがどこまで力をもち、政府がそれを取り込まざるをえない状況を作り出すかにかかっている。

 

 

学生を主体とする市民動員とローカルイニシアティブの重要性

 

和平を求める市民の動きは、国民投票否決後、全国的な動員を伴い拡大している。政府も反対派もこのうねりを無視することはできないだろう。

 

国民投票が僅差で否決され、政府も、賛成派市民もそのショック状況にあった3日後の10月5日、学生主導の「和平を求める静かな行進」が全国14都市で展開された。ボゴタだけでも総動員数は6万人を超え、26大学の学生がイニシアティブをとった。

 

投票行動における賛成・反対を問わず、和平を求める声が大学生から自然発生的に生まれ、多くの市民を動員した(注6)。危機に瀕した和平プロセスに直面し、若者がとったこの行動は、市民社会に覚醒効果をもたらした。現在もこの動きは続いている。

 

同じ10月5日を契機に、ボリバル広場(議会、市庁舎、最高裁前の中央広場で大統領官邸にも近い中央広場)には全国70箇所の主に紛争被害地から平和を求める人々が結集し、テント生活を続けながら訴え続けている(注7)。

 

これから長い年月をかけてコロンビア社会が構築してゆかなければならない和平と国民和解は、結局のところ、政治エリート主体の政治体制を民主化することと、資本家・企業家重視の経済政策にメスを入れ、民衆の主体性が認識される新しいパラダイムを確立することができるか、という問題にゆきつく。政府がこの必要性を認め、ともに真剣に取り組まなければ、国民の合意形成も遠く、和平プロセスは政治リーダーによる駆け引きに終始してしまうだろう。市民の和平形成へのイニシアティブは促進されず、国民和解も画餅に帰す。

 

FARCとの和平合意は、左翼ゲリラ、パラミリタリー、国軍の中で常に政治暴力の被害者であり続けた民衆組織をはじめ、ローカルベースのイニシアティブが可視化され、生き生きと活動できる「暴力のない正常な空間」を保障するものでなければならない。

 

 

左派政権の転換期におけるコロンビア政治の位置づけ

 

2000年代に多くのラテンアメリカ諸国で始まった左傾化とは無縁で、右派親米路線をとり続けてきたとみなされるコロンビアであるが、和平合意後の政策アジェンダの根幹である「総合的農村開発」が実現されれば、右派ネオリベラル路線であったコロンビアの経済発展政策が、社会階層間格差を是正し、社会的包摂をめざす経済発展を推進する方向に歩み寄りをみせることになる。

 

しかし、あくまでもサントス政権の土地問題解決方法は、農業フロンティアを拡大する路線にあり、多国籍企業主導の採取経済やアグロインダストリーの推進を緩めるわけではない。土地政策が今後の経済開発と政府の資源開発における統制力を決定づけることになるだろう。

 

また反対派は、パラミリタリーに関与した企業家が紛争中に獲得した土地について、その所有権を擁護することを主張し続けており、新和平合意ではその点は曖昧にされたままである。ウリベ政権期の麻薬密売組織、パラミリタリーと政治家の関与が放置され、また軍やパラミリタリーの不正行為のもみ消しが行われれば、移行期正義も闇のままである。こうした軍の人権侵害問題の真相究明は、他の南米諸国の左派政権でも取り組まれてはきたが、貫徹されたとは言いがたい。

 

ウリベ派にせよ、サントス派にせよ、政府エリートが紛争を長引かせることで得てきた利益を手放さない限り、真の国民合意は形成されない。これが前提となって初めて和平合意アジェンダの履行が進むのであり、市民社会も国際社会もこの点を追及、監視する必要がある。

(12月8日脱稿)

 

 

注釈
(注1)El Tiempo紙の11月24日記事参照: http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/ceremonia-de-la-firma-del-nuevo-acuerdo-de-paz-en-vivo/16757839
(注2)国民投票に関しては、拙稿「崖っぷちに立たされたコロンビア和平の行方」『世界』2016年12月号 No.889 29-32ページを参照。
(注3)以下より全文ダウンロード可能である:http://www.elespectador.com/files/pdf_files/597c60eb35c55f02629da71e72e51921.pdf
(注4)参照:http://lasillavacia.com/hagame-el-cruce/asi-son-los-lideres-asesinados-durante-el-cese-58874
(注5)これらの収容村の場所は以下の記事と地図でも確認できる:http://colombia2020.elespectador.com/pais/el-mapa-final-para-la-concentracion-de-las-farc
(注6)参照:http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/marcha-universitaria-en-silencio-por-la-paz/16717850
なお、この日の動員は動画でも見ることができる。Youtubeにて「marcha estudiantil por la paz」で検索可能。
(注7)参照:http://www.eltiempo.com/politica/proceso-de-paz/una-noche-en-el-campamento-por-la-paz-de-la-plaza-de-bolivar/16727550

 

 

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