朝鮮半島危機シナリオと日本の役割を検討する

米国による先制攻撃シナリオ

 

ここでモデルケースとするのは、第一次朝鮮半島核危機と呼ばれた1993年から94年にかけての一連の状況の推移である。1993年3月、北朝鮮は国際原子力機関(IAEA)による同国内2カ所の施設に対する特別査察要求を拒否し、核不拡散条約(NPT)からの脱退を通告。また同時期の米韓年次合同演習に強く反発し、5月にはノドンを日本海に発射するに至った。特別査察を拒否し続ける北朝鮮に対して国連の経済制裁が検討されると、北朝鮮は同制裁を「宣戦布告」と見做して反発を強め、1994年3月には板門店で行われた南北協議において「ソウルを火の海にする」と発言。これにより情勢は一気に緊迫し、同年5月には核燃料棒の取り出しに着手した。

 

北朝鮮による核武装の可能性を重く見たクリントン政権は、先制的な軍事攻撃による強制武装解除を検討。1994年3月からは開戦に備えて釜山にペトリオット迎撃ミサイルを展開した。さらに、攻撃ヘリ、戦車、装甲輸送車、レーダーなどの各種システムをより高性能・重武装なものに換装し、米軍部隊の緊急展開と増員を図るための事前集積船を半島近傍に展開した。

 

この際、統合参謀本部はさらに3段階の増派計画、すなわち(1)防空レーダーや攻撃に必要となる情報・偵察・監視(ISR)システムの追加配備、(2)北朝鮮の防空網を無力化し、核施設やTELに対する攻撃を行うためのF-117ステルス攻撃機をはじめとする各種航空戦力、砲兵部隊、1個空母戦闘群の追加的前方展開、(3)38度線以北での本格的な地上戦に備えた陸軍・海兵隊数万人と空軍の大規模増強、を有していた。しかし、同年6月に電撃訪朝したカーター元大統領と金日成主席の間で事態の収束に向けた協議再開が約束されたため、事態は沈静化、さらなる増派が実行に移されることはなかった。

 

だがこのとき米国は、開戦に先立ち日本政府に対して、燃料や物資・武器・弾薬の補給、朝鮮半島周辺での機雷掃海、情報収集、米艦防護、船舶検査、NEOといった、1900項目におよぶ支援を要請していたと言われている。しかし、当時の日本は55年体制の終焉時期と重なったことも相まって、最も情勢が緊迫していた1年間に細川内閣(1993年6月)、羽田内閣(1994年4月)、村山内閣(同年6月)と3度もの組閣と退陣を繰り返すなど内政的に混乱していた。さらに、要請された内容のほとんどが集団的自衛権に抵触することからも十分な回答が出来ず、その結果として1997年の日米ガイドライン改定と、1999年の周辺事態法の制定に繋がった経緯がある。

 

では、この状況を限定的な集団的自衛権の行使が可能となった、2015年以降の安保法制と日米新ガイドラインの下で当てはめてみるとどうだろう。

 

まず米国による先制攻撃シナリオには、北朝鮮からの恫喝シナリオと大きく異なる点がある。自衛隊の活動の幅を定める事態認定に際して、政府に一定の主観的裁量の余地がある点だ。北朝鮮からの武力攻撃とそれに伴う個別的自衛権の発動は、攻撃の被害が日本に及ぶという客観的な判断基準が存在する。だが日本が直接被害を受けていない段階で、米(韓)への支援を行ったり、限定的な集団的自衛権を行使する場合、時の政府がどのような事態認定を行うかによって自衛隊に認められる活動が大きく異なってくる。

 

「存立危機事態」は、「密接な他国に対する武力攻撃が発生し、これにより我が国の存立が脅かされ、国民の生命、自由及び幸福追求の権利が根底から覆される明白な危険がある」事態において、自衛隊の防衛出動を認め、武力行使を認める状況を指す。他方「重要影響事態」は、「そのまま放置すれば我が国に対する直接の武力攻撃のおそれのある事態等」とされる。これは認定に至る裁量範囲がより広くとられている一方で、自衛隊に許可される活動は後方支援や捜索救難、船舶検査などに限られ、武力行使に該当する活動は認められていない。わかりやすく言えば、存立危機事態と重要影響事態の最も大きな違いは、密接な他国に対する武力攻撃の有無と、それによって自衛隊の武力行使が可能となるか否かという点にある。

 

この法的整理を米国による先制攻撃シナリオに当てはめてみると、米国あるいは韓国に対してすら、直接的な武力攻撃が発生していない段階において、存立危機事態を認定することは難しい。他方で、北朝鮮がミサイル発射を繰り返し、「ソウルを火の海にする」といった発言や「グアムへの包囲射撃」を示唆している状況をもって、重要影響事態を認定することは十分に考えられるだろう。これは重要影響事態が、第一次朝鮮半島核危機の教訓から生まれた周辺事態概念の延長線上にあることを鑑みても自然と言える。

 

重要影響事態が認定されると、自衛隊は平時から可能なISRやミサイル防衛にかかる情報協力、米艦防護に加えて、NEOや海洋安全保障、避難民対応、捜索救難、施設・区域の警護、発進準備中の米軍機への給油に代表される後方支援などが可能となる。これにより、1994年に米国から要請のあった協力事項の多くには応じることができるはずだ。こうした措置を通じて、朝鮮半島有事における日米のシームレスな対応が可能となったことは、多くの政治的資源を費やし、安保法制と新ガイドラインを成立・策定したことの大きな成果と言えよう。

 

 

事態認定と自衛隊の運用をめぐる問題

 

しかし、現行法制においても実際の運用上の問題がないわけではない。その一例が、米軍の作戦行動に際しての事前協議と、対処基本計画の国会承認をめぐる問題である。元々、日米安全保障条約第6条には、在日米軍基地を使用して米軍が対日防衛(5条事態)以外での戦闘作戦行動を行う場合、日米間での事前協議を実施することが義務づけられている。

 

1994年に想定されていたのと同様、北朝鮮の防空網やTELを無力化するための継続的な航空攻撃を実施する場合、三沢や嘉手納などの在日米軍基地はF-16やF-15E、F-35などの各種戦術航空機の出撃拠点となる。さらに、38度線以北での大規模地上戦を想定する場合に至っては、上記以外にも多くの基地が米軍の増援部隊を受け入れる事前集積拠点としての役割を果たす。

 

もっとも、作戦近傍地域への大規模かつ時間を要する事前集積は、北朝鮮に攻撃の前兆を察知され、かえって作戦の奇襲効果を低下させてしまうリスクもある。よって、米軍が開戦の第一波をグアムや米本土から飛来するB-2ステルス爆撃機やB-1爆撃機などによる長距離爆撃や、オハイオ級巡航ミサイル原子力潜水艦や各種水上艦艇からのトマホークによる一斉攻撃を主軸とすることも十分に考えられる。

 

こうした作戦は条約上の事前協議義務からは外れるものの、北朝鮮が第一波を逃れたノドンやスカッドERなどのTEL搭載ミサイルを用いて日本への報復攻撃を行う可能性が残る。そうした可能性に備え、日本全土で徹底したミサイル防衛体制を敷くためには、日本海におけるイージス艦等による警戒監視を一層強化し、PAC-3部隊の追加的な緊急展開を行うなどの準備を行う必要がある。したがって、仮に在日米軍基地を使用しない作戦であっても、米軍の攻撃開始時期については首脳間の連絡にとどまらず、同盟調整メカニズムなどを通じた綿密な事前調整がなされなければならない。

 

こうした状況を念頭に重要影響事態を認定する場合、政府はどのような支援を行うかを示した対処基本計画について、(緊急を要する場合を除き)国会の事前承認を得ることが原則とされている。ここで直面するのが、議論の透明性と軍事作戦の秘匿性をめぐるジレンマである。言うまでもなく、自衛隊の活動範囲を定める決定に際して国会が関与することは、民主的法治国家における軍事組織の統制上重要である。しかしながら、軍事作戦の開始時期に関する情報は、その成否を大きく左右する極めて機密性の高い情報であり、それを完全開示した状態で国会審議を行うことは、情報漏洩リスクなどに鑑みても必ずしも好ましくない場合もある。

 

より極端な例で言えば、日本の国内政治が攻撃に反対することが明らかな場合や、日米の同盟関係に平素からの信頼が欠如しているような場合には、米側が事前通告そのものを控えるという可能性も否定できない。

 

同様の問題は、韓国からの邦人退避を行う場合にも起こりうる。NEOの開始は、北朝鮮はもとより、韓国に対しても米軍の攻撃が差し迫っていることを示唆する一種のシグナルとなることから、その実施については関係国間の慎重な連携が必要とされる。具体的には、自衛隊による退避活動の実施よりも先に、外務省が海外安全情報のレベルを引き上げ、渡航の自粛を呼びかけるとともに、現地の大使館や領事館を通じて韓国在住邦人に自主的な国外退避を促すことになる。

 

しかし、作戦開始時期を明らかにできない状況において、空爆開始以前にすべての邦人が自主的な帰国に応じることは考えにくい。そのため米軍による攻撃が開始されて以降は、収容人数の大きい民間機やチャーター機を優先的に活用しつつ、必要に応じて自衛隊のC-130輸送機などを用いて、仁川や金浦などの主要空港からピストン輸送を実施することが想定される。

 

しかしこの間に、北朝鮮が多連装ロケット砲や170mm自走砲を用いてソウルに対する攻撃を開始したり、NEOを妨害し米軍の作戦テンポを停滞させることを目的として、日韓の空港管制インフラに対するサイバー攻撃を仕掛けてきた場合には、航空機による輸送が困難となる事態も想定される。

 

ソウルの主要空港の使用が困難となった場合、主要な代替脱出経路は釜山からのフェリーや輸送船を用いた海上輸送に絞られることとなる。この場合には(1)首都圏から釜山までの陸上輸送ルートの確保、(2)殺到する避難民に紛れた偽装工作員への警戒(スクリーニング)、(3)陸上輸送が困難な場合の韓国内における退避シェルターへの誘導といった諸点において、韓国の軍・警察当局、在韓米軍との調整が必要となる。

 

だが、情勢の緊迫とともに釜山からの海上輸送が増加することは、北朝鮮としても織り込み済みであろう。ゆえに、退避活動やそれに続く米軍の海上作戦を阻止することを意図して、北朝鮮が釜山港周辺に潜水艦による機雷敷設などを行うことも想定しておく必要がある。

 

現在、米海軍の掃海艇は太平洋艦隊全体で見ても11隻に限られており、機雷掃海は1994年と同様に米国から協力を求められるニーズが高い任務である(海上自衛隊は25隻の機雷艦艇を有する)。しかし遺棄機雷の除去を例外とすれば、機雷掃海は国際法上の武力行使にあたる行為であることから、その実施には存立危機事態か武力攻撃事態を認定する必要がある。

 

先のシナリオでは、ソウルが砲撃を受けたことをもって「密接な関係にある他国」に対する攻撃と見做し、存立危機事態を認定することは法的にもさほど無理はない。しかし、対馬沖から韓国の領海を含む釜山近海で海自が掃海活動を行う場合には、米軍のニーズとは別に、韓国政府による事前許可が必要となる。したがって、こうした状況においても平時から日米韓の密接な協議を行っておくことが不可欠となるだろう。

 

ここに挙げた事例だけでも、朝鮮半島有事において日本が考えるべき課題は多く残されている。また、各種事態と国会での承認手続きをめぐる問題は、前段で検討したような北朝鮮による恫喝シナリオと組み合わさった場合に、悪い方向に作用することも懸念される。重要影響事態や存立危機事態の承認によって自衛隊の支援活動の幅が拡大することが、日本が朝鮮半島有事に巻き込まれるリスクを高めるとの見方が多くなれば、そうした声に乗じた野党が国会での承認手続きを通じて政府与党に政治的圧力をかけ、結果的に日米韓のシームレスな安全保障協力の実効性が損なわれるような消極的な事態認定に傾くというケースも考えられるからだ。

 

もちろん、自衛隊の活動範囲を闇雲に広げ、かえって国民が被るリスクを大きくするような政策判断が行われることは、安保法制や日米新ガイドラインを策定した本来の意図に反する。だが冒頭で言及したように、朝鮮半島と日本の戦略的位置関係は動かすことができない。半島をめぐる情勢変化が日本の安全保障に極めて大きな影響を及ぼすことに鑑みれば、北朝鮮の脅しに屈して米韓との連携を躊躇することは、中長期的な我が国の安全を高めることにはならないはずである。

 

今必要とされるのは、ミサイル防衛や「核の傘」を含む広義の拡大抑止、有事の各種作戦計画、NEO等にかかる日米韓の連携を平素から緊密に行うことを通じて、危機が発生した場合に降りかかるリスクを最小化することであろう。しかし万全な対策を講じても、安全保障上のリスクを完全にゼロにすることはできない。となれば、平時にやっておくべきもう一つの重要なことは、残るリスクを引き受けてでも、日本が朝鮮半島問題に積極的に関与していく意義(=我が国が守るべき安全保障上の国益)についての国民的議論を深めることではないだろうか。

 

※本稿で扱ったシナリオ分析や安保法制をめぐる運用上の課題については、以下の報告書も参考とされたい。平成28年度外務省外交・安全保障調査研究事業(発展型総合事業)『安全保障政策のリアリティ・チェック』(日本国際問題研究所、2017年3月)

http://www2.jiia.or.jp/pdf/research/H28_Security_Policy/00-frontpage_preface_member_index.pdf

 

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