「35人学級見直し議論」を大人の茶番ですませてはいけない

公立小学校1年生の35人学級を、40人学級に戻すよう求める方針が財政制度等審議会で決められたことを端に、少人数学級・学級規模削減について様々な議論が繰り広げられている。しかしその多くは、学級規模削減について論じるために押さえておかなければならない知識やデータに基づいたものとは言えない。

そこで本稿は、おもに米国で長年繰り広げられてきた学級規模削減の費用対効果検証の議論を紹介し、学級規模削減の議論のあるべき進め方を提示したい。その中で、35人学級見直しや現在の議論の問題点についても言及していく。

以下では、1章で米国での学級規模削減の効果についての議論を紹介する。2章では日本の教育状況から小１での学級規模削減の教育政策的優先順位と、米国の知見を日本に適応する際の注意点を議論する。3章では、１章・2章での議論の内容を受けて、現在日本で行われている小１の35人学級見直しについての議論の問題点を列挙する。

1.1. 学級規模削減の効果検証の難しさ

米国では長年、学級規模削減の効果検証が行われてきた。しかし、分析の難しさから信頼するに足るようなデータは、21世紀になってから出てきたと言える。日本でもここ数年でようやく因果推論的な手法を用いて学級規模削減の効果を検証する研究が出てきているが、その数は極めて少ない。今回の財務省の資料もそうであるように、学級規模の議論で言及されるようなデータは不十分なものがほとんどである。

例えば財務省側の主張の一つに、「小1に35人学級が導入された平成23年（2011年）以降いじめの件数が減っていない」というものがある。しかし、一般的に政策の効果を検証する際に「Aという政策が導入されたB年以降、Cの件数は……」という方法を用いることは、とくにCという現象に影響を与える要因が多岐にわたる場合、望ましくない。米国でリーマンショックが起きた年にある雇用促進政策を実施し一定の効果があったとしても、それ以上のショックによって、米国全体で見た失業率は翌年には上昇していたであろう。

年度別の集計データを使ってある政策の是非を問うと、この様な事態が往々にして発生する。ちなみに、小1の35人学級が導入された2011年は、東日本大震災の発生、福島原子力発電での事故など、近代日本の転換点となるような年であった。一連の出来事が日本の子供達に何の影響も与えなかったと考えるのは、リーマンショックが米国経済に何の影響も与えなかった、と仮定するぐらい無理があるのではなかろうか。

また学級規模と学習成果を使った散布図や、県別の学級規模のバラつきを活かした行政データを用いた回帰分析から、学級規模削減の効果を検証するのも望ましくない。観測不可能な要因が多過ぎるからである。

具体例を挙げていこう。まず平均学級規模は過疎地に行くほど小さくなる。また、他国では過疎地ほど、優秀な教員を集めづらくなるのが一般的だ（ただし、日本にはあまり機能していないものの広域教員人事制度[*1]があるため、一概に同様とはいえない）。さらに、日本の高い私教育費を考えれば、教育熱心な親が子供の教育のために都会に行くケースも他国以上に考えうるだろうし、教員と同様に優秀な教育行政官ほど都会で就職しているかもしれない。

[*1] 詳しくは「日本の強みを活かした教員マネージメントとは?－国際教員指導環境調査の結果から」を参照。

これらは、学級規模が小さいほど子供の学力が悪くなる要因となる。しかし単純な散布図では考慮されないし、単純な回帰分析では観測しづらい。そのため、仮に「学級規模削減が学習成果を向上させる」としても、「学級規模が小さいほど成績が悪い」ため、「学級規模を削減しても学習成果は向上しない」というミスリーディングな結論を導く要因となる。字数の制約で触れないが、逆の作用を与える要素も存在する。

つまり、学級規模削減の効果を検証するためには、時系列の集計データを見たり、行政データだけに頼った散布図や単純な回帰分析ではなく、因果推計のための手法を用いる必要がある。しかし教育政策の中でもその効果検証は難しく、非実験的な因果推計手法では正確な結果を得ることが難しいと考えられる[*2]。よって、学級規模削減の効果検証のためにはランダム化比較試験（RCT）[*3]を用いた政策実験を実施する必要があると言える。

[*2] Wilde & Hollister （2007）が示唆している。

[*3] RCT （Randomized Controlled Trial）は調査対象者をランダムにコントロール群とトリートメント群に割り当て、政策効果を検証する方法である。様々な批判もあるが、サンプリングバイアスが発生する可能性の低さから、現在のところ政策効果を推計するのに最も適した手法の一つだと考えられている。Propensity Score MatchingとDifference in Differenceの組み合わせ、Instrumental Variable、Regression Discontinuityなど、因果推計のための手法は色々あるが、RCTはバイアスの小ささに加えてその手法の理解のしやすさから、特に国際協力分野で実務家の間でも好まれている手法である。

1.2. 学力から見る学級規模削減の効果の特徴

学級規模削減の効果検証は、米国の教育分野で最も議論が行われてきた分野の一つと言っても過言ではない[*4]。学級規模削減の効果は、計測の難しさだけでなく文脈によって効果量が異なってくるため、これまで行われてきた効果検証の結果は様々であった。そこで実施されたのがRCTを用いた学級規模削減も含んだ教育政策実験、テネシー州のProject STAR （Student-Teacher Achievement Ratio）である。

[*4] この分野で最も有名な論争は、Hanushek vs Kruegerである。詳しくは、「The Class Size Debate」を参照。

Project Starは、小規模クラス（13人から17人）と一般クラス（22人から25人）に子供達をランダムに割り振り、学級規模削減の効果を検証した。Kruegerによる学級規模削減の費用対効果分析では、その内部収益率を6%前後であると結論付けられている[*5]。Kruegerの分析では、学級規模削減に伴う必要教員数及び教室数の増加をコスト、学級規模削減による学力向上と他の研究によって明らかにされた学力向上と将来賃金の増加を結び付けたものをベネフィットとしている。

[*5] 詳しくはKrueger（2003）。

またこの分野の実証研究の多くは、学級規模削減の効果は低学力層や貧困層の間・低学年でより大きくなることを示している[*6]。これは、教室内でのピア効果に着目して学級規模削減についてモデルを構築したLazear （2001）とも整合的である。

[*6] RCTを用いた分析ではないもののRivkin et al （2005）の分析結果が象徴的だ。

Lazearモデルの入り口は、授業中のある時間に生徒がpの確率で授業をちゃんと聞き、（1-p）の確率で授業を妨害し、教室内にはn人の生徒がいるというものである。例えば、教室内にp=0.95な生徒（5%の確率で授業を妨害する）が一人いて、授業時間が100分とする。この時ちゃんと授業が成立している時間は0.95×100=95分となる。生徒の数が2人の場合は 0.95²×100=90.25分となる。つまり、p%の確率でちゃんと授業を聞けるn人の生徒が学ぶq時間の授業で、n人の生徒がちゃんと授業を受けられる総時間数はn×pⁿ×qで表現される。

以下では100人いる1学年が100分の授業を受ける時、優秀な生徒のケースと問題を起こしやすい生徒のケースを想定して（全く授業妨害が発生しない完璧な生徒の場合、学級規模にかかわらず100人×100分で総学習時間は10000となる）、具体的な数字を当てはめることで、Lazearモデルが示唆する学級規模削減の効果を議論したい。

ケース1－優秀な生徒（p=0.98）の25人学級（n=25）が4クラスある場合:

教室内の学習時間－25×0.98²⁵×100≒1508

学年の総学習時間－1508×4=6032

ケース2－優秀な生徒（p=0.98）の50人学級（n=50）が2クラスある場合

教室内の学習時間－50×0.98⁵⁰×100≒1820

学年の総学習時間－1820×2=3640

ケース3－問題を起こしやすい生徒（p=0.95）の25人学級（n=25）が4クラスある場合

教室内の学習時間－25×0.95²⁵×100≒693

学年の総学習時間－693×4=2772

ケース4－問題を起こしやすい生徒（p=0.95）の50人学級（n=50）が2クラスある場合

教室内の学習時間－50×0.95⁵⁰×100≒385

学年の総学習時間－385×2=770

ケース1と2、ケース3と4を比べると分かるように、学級規模削減によってちゃんと授業が成立している時間が伸び、子供達がより多く学ぶことができるようになる。しかし、それぞれ必要な教員数が2倍になるため、かかるコストも2倍となる。

Lazearモデルが示唆する学級規模削減のポイントは、学級規模が削減されたことによる学習環境の改善によって将来子供達の所得がどれぐらい伸びるかというベネフィットと、学級規模を削減するためにどれぐらいのコストがかかるかの均衡点がどこにあるか、というものである。そしてケース2→1とケース4→3の学級規模削減を比較すると、前者も後者も教員数を2倍にするためコスト面に違いはないが、前者は学年の総学習時間が65%しか伸びていないのに対して、後者は260％も伸びていることから、学級規模削減は問題を起こしやすい生徒の間でこそ効果が大きい可能性が高いことが分かる。そして、授業中に問題を起こしやすいのは恐らく高学年よりは低学年、高学力よりは低学力、富裕層よりは貧困層の生徒であろう。

この議論をもっと卑近な例に引き寄せると、浪人生を対象とした予備校であれば、その機会費用が高いにもかかわらず、教室に100人いるような状況にも100万円でも支払うであろう。しかし、3歳児を対象とした就学前教育であれば、もちろん3歳児に仕事が出来るわけがないのでその機会費用も0と安いものであるものの、教室に100人もいるような状況では危なっかしくてたとえ100万円貰えたとしても我が子を行かせることを躊躇するであろう。また教員側からしても、ある程度成熟した子供であれば学級規模が大きくてもなんとかなるだろうが、成熟していない子供を大人数コントロールするのは難しい。

1.3. 学級規模削減の効果についての新たな議論－非認知能力から

前節の議論は学級規模削減が学力に与える影響、そして学力向上が将来賃金に与える影響から学級規模削減の効果に着目したものであった。しかし、近年これまでさほど分析されてこなかった非認知能力に着目した学級規模削減の効果が議論されてきている。

非認知能力とは、学校や労働市場でのパフォーマンスに影響を与える行動や態度のことを意味する。具体的にはやる気・好奇心・粘り強さ・自制心などと言ったものだ。学力は低学年からの積み重ねがあり、一度躓くとそこまで戻ってやり直さなければならないため学年とともに向上させることが難しくなるが、非認知能力は生徒の年齢や学年が上がっても向上の余地があると考えられている[*7]。

[*7] 非認知能力と賃金について分析した研究の代表として、Heckman et al （2006）がある。

Dee and West （2011）は非認知能力に着目して、Krueger （2003）と同じような手法で学級規模削減の費用対効果分析を行った。その結果、8年生段階（日本での中学2年生）での学級規模削減による学力改善は統計的に有意ではなかったが、いくつかの非認知能力に対しては改善効果が確認された。

この非認知能力がどの程度所得向上効果を持つのか推計した後、8年生での学級規模削減の費用対効果分析が行われた結果、4.6%前後の内部収益率があるとされた。このことから、これまでの学力に注目した学級規模削減の議論で考えられていたよりも、学級規模削減はより高い収益性を持ち、学年が上がっても効果があるのではないかとここ数年で考えられるようになってきている。【次ページへつづく】

2.1. 日本の教員給与と児童

日本の教員給与は初等教育でとくに高く、少数精鋭型の教員システムを採っている[*8]。そのため、ラフな計算で米国と比べて学級規模削減のコストが30%程高くなる[*9]。

[*8] 詳しくは「教育政策のかなめ教員政策を考える－限られた予算で高い教育効果をあげるために」を参照。

[*9] この分野の研究が学級規模削減に伴い教室数を増やさなければならないことをコスト面に計上しているが、急激な少子化が進む日本ではむしろ空き教室の問題が発生しているため恐らくこのコストはほとんど発生せず、その分だけコスト増を抑えられる点に注意が必要ではある。

さらにPISA2012の各分野における習熟度レベル2未満の生徒の割合を見ると、日本は米国と比べて学級規模削減が効果的な低学力層の子供の割合が半分程度しかいない。つまり、日本は米国と比べたときに、学級規模削減がペイするラインが、米国よりも低学年に存在している可能性が高い。

2.2. 日本の教育支出の特徴

日本の対GDP比の公教育費は、OECD諸国の中でも最下位レベルであることが度々とりあげられる。ただし、私教育支出も含めた総教育支出はOECD平均以下であるものの、最下位レベルにはない。日本の教育支出は、少ない公教育支出を私教育支出が補っている形にあるということだ[*10]。

[*10] 詳しくは「OECD諸国との教育支出の比較から見る日本の教育課題」を参照。

日本の公教育支出の問題は高等教育と就学前教育に集中しているといっても過言ではない。というのも、初等教育と中等教育の公教育支出はOECD平均からの乖離幅がそれほど大きくはなく、私教育支出割合も低い。一方、高等教育は、OECD諸国に比べて公教育支出が少ないにも関わらず、総教育支出はOECD平均よりは多い。私教育支出割合が高いためだ。さらに深刻なのは就学前教育である。高等教育と同様に公教育支出が少なく私教育支出割合が高いものとなっているが、高等教育と異なり総教育支出もOECD諸国の中で最低レベルとなってしまっている。

このような教育予算のバランスから見ると、日本は初等教育よりも就学前教育でこそ公教育支出が増やされるべきである。さらに、日本の初等教育での学級規模は他のOECD諸国と比べて大きなものとなっているが、就学前教育のそれは突出して大きな値となっている[*11]。以上を勘案すると、小1よりも就学前教育での学級規模削減の方が効果も大きい上に必要度も高いといえるだろう。

[*11] 詳しくは「幼児教育無償化で十分か?就学前教育の重要性と日本の課題」を参照。

2.3. 学級規模削減と日本の教員の質

全国レベルでの学級規模が教員の質に与える影響も見逃すことができない。なぜなら、Hanushek （2011）が教員全体の上位15%程度に入る優秀な教員が20人学級で教えた場合、子供の生涯収入が約42万ドル（日本円にして約4500万円）も上昇すると指摘したように、教員の質は学習成果に大きなインパクトをもたらすためである。

学級規模削減に関する分析は、その多くが地域レベルで行われているもので、全国規模で行われているものはほとんどない。しかし、学級規模削減を地域から全国レベルへとスケールアップした場合、新たに雇わなければならない教員の数は桁違いに跳ね上がる。つまり、従来なら教員採用試験で振り落されていた人材が新たに教職に就くことになるわけで、教員の質の低下を招く恐れがある[*12]。この場合、全国規模で学級規模削減を実施した時の内部収益率は、RCTを使って導き出された学級規模削減の内部収益率よりも低くなってしまうことが予想される。

[*12] 前々回の記事で紹介したように、採用時に教員の能力を見抜くことは難しく優秀な人材が選抜されているとは限らないため、教員の質がそれほど悪化しない可能性もある。

「日本の強みを活かした教員マネージメントとは？」で指摘したように、日本の前期中等教育の教員はとくに多忙であり、かつそれが職能成長の機会を阻害している。その多忙さのおもな原因は部活動や事務仕事であるため、学級規模削減によって軽減される多忙さは限定的ではあるものの、これが教員の職能成長に繋がるのであれば[*13]、前段落のスケールアップに伴う学級規模削減の収益率の低下も幾分か緩和される可能性がある。

[*13] これも前々回の記事で紹介したように、教員の職能成長は最初の数年に集中して起こるため、教員の質がそれほど向上しない可能性もある。

現在行われている小１の35人学級見直しに関する議論は様々なアクターが様々な問題点をはらんでいる。そこで、この章ではアクターごとにその主張の問題点を列挙していく。

財務省側の議論の問題点は、第一章で述べたように、小1の学級規模を40人から35人へと削減したインパクトとして言及しているデータがあまりにも雑なところに集約される。とくに日本は2011年に未曾有の災害を経験していることから、小1の学級規模削減の効果を行政データで測定することは極めて難しく、やはりRCTを用いた政策実験を行い測定する必要がある。財務省がエコノミストの集団ならばこの問題を認識しているはずであり、やや悪質な議論運びをしていると言わざるを得ない。

しかし、今回の議論の問題点は基本的に財務省ではなく文部科学省側にある。小1の35人学級導入を主張したのは文部科学省であるから、その効果の証明責任は文部科学省側にある。それにもかかわらず因果推論のための政策実験が行われた気配がない。さらに、文部科学省の小1の35人学級見直しに対するおもな反論は、「きめ細かい指導」と「教員の多忙感」である。政策対話の場で学力や非認知能力といったタームではなく、「きめ細かい」という曖昧模糊な単語を持ちだしてくること自体が政策対話をやる気がないとみなされても仕方がない。

教員の多忙感についても、国際教員指導環境調査（TALIS）は中学校を対象とした調査であって、小1を対象としたものではない。「教員勤務実態調査」の結果によると中学校教員の多忙さの最大の要因は部活動であるが、これは小学校教員には当てはまらないもので、事実、小学校教員の労働時間は中学校教員のそれよりも短く、参照すべきデータを間違えている。

さらに、省庁間の議論を離れたところで良く聞くフレーズとして、「教育は未来への投資である」と「現場の声を聞け」というものがある。前者の「教育は投資」については、RCTを使って学級規模削減の効果を厳密に測定すれば、学級規模削減という投資の収益率を推定することができるにもかかわらず、小1の学級規模見直しについてこの投資の収益率を計測すべきだという話をまったくと言っていいほど聞かない。

少人数学級導入のための財源問題についても、いくつか細かい点はあるもののこの収益率が公債の利率を上回っているクラスターについては、市場から資金調達をして投資を行うのと同じ論理で、公債発行で資金を調達して学級規模削減という教育投資を行えば、その利ざや分を稼ぐことができるのにこういった話も当然ながら聞かない。かつて国際開発金融機関から借金をして高速道路や新幹線などを建築して経済成長を推進しその借金を返済した国が、こういった考え方が出来なくなってしまったのは残念である。「教育は未来への投資である」というのは単なるお題目ではない。教育は人的資本投資なのである。

後者についてもアドボカシーのやり方として上手いものだとは言えない。１章の議論に当てはめると、省庁側の主張はおもに学力に着目しているのに対して、現場の教員達は非認知能力に着目しているように思われる。そうであれば、非認知能力の重要性と少人数学級がこれに与える悪影響に関する結果に加えて、現場の声としてこれらのアネクドータルエビデンスとなり得る自身の体験を主張するのが説得的だと考えられる。

日本の教育予算や教育問題、学級規模削減の効果の特徴を考慮すると、政策優先順位は小１の学級規模削減よりは就学前教育にある。しかし、この記事執筆時点での30年物の国債の利子率は1.5%前後と低く資金借り入れコストが低いのであるから、小１の学級規模削減の内部収益率がそれなりの大きさを持っているのであれば、国債を発行してでもこれを断行すべきであろう。

だが、現在の日本にはこういった政策判断を下すために必要なデータとエビデンスが集まっていない。国際学力調査の結果などを見ると、日本の教育の質は、まだ教育政策の大きな転換を図らなければならないほど危機的な状況にあるわけではない。RCTを用いた政策実験を実施して、日本の学級規模政策の効果についての情報を蓄積してから決断を下しても決して手遅れにはならないであろう。

現在行われている議論は、必要なデータやエビデンスに基づかないどころか、不適切なデータに言及しているものも多く、各アクターが自分の主張したいことをただ好きかって言い合っているだけの、政策対話とは大きくかけ離れた茶番だと断じざるを得ない。子供には大人の茶番に付き合わせる程度の価値しかないのだろか？

（本記事は「サルタック ― Quality Learning for All」の理事として執筆したもので、筆者が勤務する国連児童基金の見解を代表するものでも、関連するものでもありません。また、立場上筆者個人はいかなる謝金も受け取っておりません。）

参考文献

Dee, S. T., AND West, R. M. （2011）. The Non-Cognitive Returns to Class Size. Educational Evaluation and Policy Analysis, 33（1）, 23-46.

Hanushek, E. E. （2011）. The Economic Value of Higher Teacher Quality. Economics of Education Review, 30, 466-479.

Heckman, J. J., Stixrud, J., AND Urzua, S. （2006）. The Effects of Cognitive and Noncognitive Abilities on Labor Market Outcomes and Social Behavior. Journal of Labor Economics, 24（3）, 411-482.

Krueger, B. A. （2003）. Economic considerations and Class Size. The Economic Journal, 113, F34-F63.

Lazear, P. E （2001）. Educational Production. The Quarterly Journal of Economics, 116（3）, 777-803.

Rivkin, G. S., Hanushek, A. E., AND Kain, F. J. （2005）. Teachers, Schools, and Academic Achievement. Econometrica, 73（2）, 417-458.

Wilde E. T., & Hollister, R. （2007）. How Close is Close Enough? Evaluating Propensity Score Matching Using Data from a Class Size Reduction Experiment. Journal of Policy Analysis and Management, 26（3）, 455-477.

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