「国際関係」か「民主主義」か？――英国のＥＵ離脱と現代欧州解体の構造

２０１６年６月２３日は、国際関係に関心のある人間にとっては、歴史上の大きな出来事の起こった日として、強く心に残る日となったといえる。英国は、欧州連合（ＥＵ）の一国という「国際的な地位」を、投票という「民主的な手続き」によって否定したのであった。つまり、英国はＥＵからの離脱を選択したのである。

投票結果は、残留が４８．１％であったのに対して、離脱が５１．９％という僅差であった。また、投票率は７２．２％を数え、国民の関心の高さを反映するものであった。

この英国のＥＵからの離脱は、国民投票が現実味を帯びてきた２０１５年ころから、「ブレグジット(Brexit)」という言葉を用いて議論されてきた。これは欧州通貨危機、いわゆる「ユーロ危機」に関して、ギリシャがＥＵから離脱することを、切り離すという「グレグジット(Grexit)」として揶揄した用語を意識したものである。英国の決定は、現代社会にとってどういった意味があるのであろうか。

英国のＥＵ離脱は、単に一国が、国際組織の一つから脱退するということのみを意味するのではない。これは現代の国民国家や、国際関係における大きな変動を示唆していると理解することも可能であろう。

ＥＵからの英国一国の離脱というのは、単に欧州連合内第２位の経済大国であり、世界第五位の経済大国が、欧州統合から離脱するという経済的な側面からのみ語られるべきではない。なるほど、短期的にみれば、英国の離脱という報道は、市場には大きな影響を与えるものであり、長期的にも英国とＥＵとの間で、関税が復活することにより、英国に進出している企業の行動に影響を与えるものであろう。

実際に、開票結果が明らかとなった６月２４日の金融市場では、世界同時株安の様相を呈しており、日本でも東証の日経平均株価は、終値で１２００円以上下落し、１５０００円を割り込んでいる。通貨不安から相対的に安全な通貨である円が急騰するという現象も起こった。

これらは、それ自体重要な影響を与えていくだろうが、ＥＵ離脱交渉の猶予が２年、さらにそれ以上かかる可能性があることを考えれば、経済の急激な変動も長期的には鎮静化し、鈍化するであろう。国民投票の実施を決定し、残留運動を展開した英国のデビッド・キャメロン首相は、離脱が決定した２４日に混乱を安定させたうえで１０月の保守党大会までに首相を辞任する意向を表明し、離脱交渉を次の首相に託すことを明らかとした。

また、ＥＵの側でも、ドナルド・トゥスクＥＵ大統領（欧州理事会常任議長）や、ドイツのアンゲラ・メルケル首相、フランスのフランソワ・オランド大統領など、他の主要国の首脳が、ＥＵから英国が離脱することに対応して、経済環境の急激な変化に対する措置を採ることを表明していることもある。さらに、こうした環境の変化に対応して影響を最小限にすべく、加盟国からは英国のＥＵ離脱交渉を速やかに進めることを求める声明が相次ぐこととなった。

ここでは、まずそうした環境に影響を与えていった、国家を超え拡大していく「市場経済のグローバリズムの問題」、それに対する、国家に限定され収斂していく「国民国家のアイデンティティー（文化）の尊重」の関係について考察を行っていきたい。

フランスとドイツ（当時西ドイツ）など原加盟国６か国に端を発する欧州統合の流れは、ヒト・モノ・カネの自由な移動を目標とした欧州共同市場の創設により、多くの欧州諸国にとって、経済的な市場の拡大という誘因を提起してきた。この経済的なインセンティブにより、冷戦の崩壊をまたいで、冷戦期に中立政策を採っていた北欧諸国や、「鉄のカーテン」の向こうにあった東欧諸国など、加盟国を増やしながら拡大、ＥＵは現在では、２８か国が属する国際組織へと成長した。

このＥＵは、共通通貨ユーロを導入するなど、経済的な統合については一つの到達点をみた。さらにＥＵは、１９９０年代ごろより、市場統合のみならず、政治統合も進め、欧州大統領の創設など、権限を強化するに至った。そうして権限を強化し、官僚化していくＥＵに、各国の民意が必ずしも十分に反映されていないという批判は、従来より根強いものであった。

加盟諸国の民意を十全に反映すべく、初めて全加盟国で行われた２０１４年のＥＵ議会選挙において、ＥＵ懐疑派が大躍進したのは皮肉な結果であった（「欧州統合は『国民国家』から『国際帝国』へ――2014年欧州議会選挙を中心に」白鳥浩 / 現代政治分析論 https://synodos.jp/international/9955）。

このＥＵ議会選挙において最も影響を及ぼした争点は、２０１０年からのユーロ危機に対してあまりにＥＵが脆弱であったということであった。加盟諸国は、自国と関係のない理由で経済的混乱に投げ出されるという経験をしたのであった。自らの力の及ばない、予期せぬところでおこる経済的危機は、ＥＵに加盟していなければ、それほど影響を受けるものではなかったのではないかという疑念は、加盟諸国に強いものであった。このＥＵ議会選挙では、英国においては英国独立党(UKIP)が、最大の議席を獲得していたことは記憶に新しい。

かつて、アルバート・Ｏ・ハーシュマンは、『離脱・発言・忠誠―企業・組織・国家における衰退への反応』の中で、構成員は、自らの声を上げる機会がなければ、忠誠が下がり、組織から離脱するというメカニズムを述べたが、英国の離脱は、その権限を強めていく官僚主義的なＥＵの性質の中で、自らの声が反映されることが難しいことを背景としたものであった。国民国家としての英国は、ＥＵに属することによって、その行動の自由を制約されてきた。「英国の主権を取り戻せ」という訴えは有権者に強くアピールするものであった。

同様の思いを抱いている国家は英国だけではない。他のＥＵ諸国においても、国際統合は国民国家の行動の自由を阻害する、という訴えを行うＥＵに懐疑的な「ニュー・ライト」政党は、その支持を広げてきた。

代表的な政党として、先述の英国独立党の他、フランスの国民戦線、ドイツのドイツのための選択、スウェーデンの民主党、オーストリアの自由党などが挙げられる。これらの政党は「極右政党」と紹介されることが多いが、この用語法は否定的な意味を内包する。また、これらの政党は、かつてのナチとも異なるため、ここでは価値中立的な「ニュー・ライト」という用語を使用する。

こうした「ニュー・ライト」政党は、２０１４年ＥＵ議会選挙で台頭したが、さらにその勢力拡張に拍車をかけたのが、２０１５年のシリア難民問題である。１００万人を超える中東からの大量の難民が、地中海を超えて欧州に押し寄せたのである。

この時すでに英国では、欧州拡大により経済的に貧しい加盟国からの移民によって多くの職を奪われており、国家主権がなければ、労働環境を含めて、独立した英国のアイデンティティーが損なわれていく危険性がある、と考えている有権者も少なくなかった。シリア難民の流入は、彼らの反ＥＵ感情を喚起するのに十分な出来事であった。さらにこうした難民を、ＥＵは加盟国に移民として受け入れることを提案したこともあった。そしてまた、将来的にトルコがＥＵに加盟するならば、労働者の更なる流入も予想されるという主張もなされるようになってきた。

こうして欧州共通市場のメリットによる「バラ色の未来」だけを考えてきた多くの英国の有権者にとって、こうした移民の流入は想定外であったといえよう。経済のグローバル化によって生み出される大量の移民に対して、ＥＵ加盟国は重い課題を背負わされることとなった。こうした状況が英国のＥＵ離脱を後押しすることとなった。グローバル経済は、英国のアイデンティティーに対する実に重大な挑戦であったのである。

英国の離脱は、単に加盟国のうちの一国がＥＵを離れるのみで、収まる話ではない。この離脱の影響は、ＥＵに懐疑的な「ニュー・ライト」政党の主張に説得力を与えるものである。彼らは、英国と同様に国民投票を要求している。それによって英国のケースをＥＵからの離脱の「民主的な正統性」を担保するリーディング・ケースとする動きに出ている。

英国から発したＥＵ離脱の波は各国に波及し、場合によっては、ドミノ倒しのように、各国の国民投票による離脱を誘発し、欧州統合の解体へとつながる可能性をはらんでいる。こうしたＥＵ離脱の「ドミノ効果」は、ある意味で「国際関係における官僚主義」と「国民国家の民主主義」の相克といった側面をはらんでいる。

欧州統合は、官僚主導で進んでいった。そして構築されたＥＵの機構は、最終的にはＥＵを、ユーロという共通通貨を有する、多様な文化を内包した「国際帝国」へと変貌させる方向で、国民国家を超えて、権限を強化していくものであった。かつてシュタイン・ロッカンが描き出したように、いにしえのローマ帝国が、経済的な都市を中心とした交易ベルトを構築し、文化的なキリスト教をその版図に拡大したように、「現代のローマ帝国」にもなぞらえられるＥＵは、経済的に共通市場へと加盟する経済規律と、文化としての民主主義を欧州諸国に要求する「国際帝国」となったのである。

現代における「国民国家」を統合して「国際帝国」を形成するという流れは、近代の過程を逆転させる壮大な試みであったともいえる。思えば、かつての「帝国」であった古代ローマ帝国も、神聖ローマ帝国も、多様な文化をその中に内包していた。しかし、内包されていた多元的な文化のゆえに、個々の文化的なアイデンティティーを志向する勢力によって解体されていった。

「帝国」から固有のアイデンティティーを持った「国民国家」の形成こそが近代であったわけだが、現代における「国民国家」から、それを統合した「国際帝国」としてのＥＵの形成は重要な岐路に立たされることとなった。近代の過程と同じように、「国際帝国」としてのＥＵは、場合によっては個々の「国民国家」へと解体し崩壊するかもしれない。そうした端緒になる可能性を英国のＥＵ離脱は含意しているのである。

しかしながら、英国離脱の影響は、そうした国際的なものばかりではない。「国民国家のアイデンティティーの尊重」の問題は、別の「地域的なアイデンティティーの尊重」の問題を引き起こし、英国という国民国家の解体をも誘発しかねない問題を含んでいる。「国際帝国」の崩壊から、「国民国家」の離脱へ、さらに「国民国家」から、「国内地域」の自立へといった可能性を持っているのである。

ＥＵといった「国際関係における官僚主義」に対する英国の「国民国家の民主主義」を、国民投票で諮ることによって明らかとなったのは、強い地域的なアイデンティティーに基づく、グローバル経済に対する意識の違いであった。イングランドは強く離脱を志向していたが、スコットランドと北アイルランドといった辺境と、ロンドンという大都市では、強い残留の意思が表示された。

スコットランド自治政府の首相であるスコットランド国民党党首ニコラ・スタージョンは、２０１４年に行ったスコットランド独立の住民投票に続いて、スコットランドにおいて独立の住民投票をもう一度行うことを議論していることを明らかにしているし、ロンドン市長であるサディク・カーンは結果が判明したのちも、国際都市であるロンドンはＥＵとの協議において発言権を持つことを求めるなど、投票結果とは異なる意向を示している。

特に、スコットランドの独立の問題は深刻である。すでに一度独立の住民投票を行っており、その時の英国への残留の理由のうちで、大きなものは「英国から離脱すると、ＥＵから離脱することになるから」というものであった。つまり、スコットランドにとっては、ＥＵに加盟している状態が、経済的に望ましいとする意見が強いものであった。

次のスコットランドの独立を問う住民投票では、スコットランドが独立を選択する可能性も十分に考えられる。また、同様に残留が強かった北アイルランドにおいても、国民投票を求める声もある。そこで、スコットランドが英国から離脱し、北アイルランドも続くとするならば、国民国家としての英国は解体することとなるであろう。

ことは単に、一国がＥＵから離脱して、欧州統合の障害となるということのみならず、欧州統合そのものが瓦解し、さらには国民国家としての英国すらも解体し、その中に内包されていた多様な地域的アイデンティティーが噴出するという結果となる可能性がある。

そもそも高度な経済的知識や国際関係に関する理解に基づく高度な判断が要求される争点に対して、国民投票でその是非を問うということ自体にも、多くの批判が存在した。オックスフォード大学の私の同僚の中でも、こうした国民投票の実施には否定的な意見が多かった。このように欧州統合を志向するＥＵの解体や、さらには統合した国民国家としての英国の解体すらも視野に入ってくるこうした国民投票は、英国にとって果たして必要であったのであろうか。

英国にとっては、この国民投票は、必ずしも必要なものではなかったといえるのではないだろうか。もともとは２０１３年１月２３日にキャメロン首相が、２０１５年総選挙で保守党が勝利すれば、英国のＥＵ加盟の条件をふたたび交渉する努力を行い、２０１７年まで英国がＥＵに加盟し続けるか否かについて国民投票を行うと表明したことに端を発する。

キャメロン首相は、総選挙において、ＥＵと英国の問題が争点になりかけた際に、総選挙は英国の問題を語るべきであり、ＥＵ離脱の問題に関しては、総選挙で争点とするべきではなく、来る国民投票で信を問うとし、総選挙の争点から外したのであった。そうした意味では、そもそも、この国民投票の実施のアイデア自体は、選挙における方便以上のものではなかったとも解釈できる。そこで、国民投票は、必ずしも行わなければならないものではなかったはずである。

実際、英国はＥＵに関しても、１９７５年に欧州統合に加盟する国民投票を行った以外は、重要問題であるユーロの導入や、欧州憲法の導入などの是非については、理由をつけながら国民投票に諮ることはなく、政府の判断で決定してきた経緯もある。

というのも、第一に、有権者に態度決定を迫り、賛否を問う国民投票は、１９９０年代の北欧の事例を見ても、国内に深刻な亀裂を残す可能性があるからであり、第二に、政府の側で結果をコントロールできない国民投票は、政府が望まない結果を示す可能性があり、ある意味ギャンブルのようなものである。

いずれにしても、国民投票は政府が望む結果を得たとしても、国内の対立を先鋭化し、政府の望まない結果を得るという最悪のシナリオに帰する危険性がある。そのためこれまでは、結果が不透明な国民投票の実施は、極力回避するのが通例であった。

しかしながら、キャメロン首相は２０１５年の総選挙で保守党を勝利に導き、その前年のスコットランド独立住民投票も英国への残留を勝ち取ってきた。確かに総選挙では、スコットランドの議席をほとんどスコットランド国民党に占められ、ロンドンでは労働党に議席を伸ばされたものの保守党単独で過半数を取り戻したという自負があった。また、ＥＵに所属するメリット、ＥＵから離脱するデメリットをグローバル経済の面から理性的に訴えれば、残留は確実なものとなるという目算もあったのである。

しかし、このキャメロン首相の考えは、結果から見れば、驕りであったことが明らかとなった。離脱派の「政策のコントロールを取り戻せ」、「英国の主権を取り戻せ」というアイデンティティーにまつわる訴えは、はるかに有権者に対して直観的で説得力があった。また、残留を指導したキャメロン政権のこれまでの政権運営に対する批判もくすぶっていた。

さらに２０１６年になってから、パナマ文書問題をきっかけに、キャメロン首相の親族のタックス・ヘイブンにおける租税回避疑惑が明らかになると、キャメロン批判票が離脱派に流入する動きも見られた。また、保守党内部でも有力者であったロンドン市長（当時）で下院議員でもあったボリス・ジョンソンが、今年の２月にＥＵ離脱の論陣を張り、離脱運動をはじめるなど、政党内でも一枚岩ではないことが明るみに出ると、国民投票の行方は混迷の度合いを増していった。

そして、投票日直前に、残留派の支持活動を行っていた労働党の下院議員であったジョー・コックスが、離脱派の男性に射殺されるという事件が起こり、英国の有権者に動揺が走った。残留派は、この事件を最大限利用する活動に出たが、その動きはまた、離脱派によって「死者の政治利用」という感情的な批判を招き、民意の動揺は続いたのであった。そうして、投票日まで、残留派と離脱派の支持は、拮抗したまま投票日を迎えたのであった。

開票が始まった当初には、残留派の優勢が伝えられ、離脱運動のリーダーの一人であった英国独立党のナイジェル・ファラージュ党首は、敗北を覚悟していたほどであった。しかしながら、開票の結果は、キャメロン首相の意図に反して離脱となったのである。

ここに、政策決定において、コントロールすることのできない「民意の危うさ」が存在するのかもしれない。かつて国際政治学の研究者であったハンス・Ｊ・モーゲンソーは、国際関係について、外交における「賢慮（プルーデンス）」の必要性を述べたことがある。しかし、国際関係といった遠い領域のグローバル経済にかかわる問題について、そうした賢慮は多くの一般の有権者には直観的に理解できるものではない。

有権者にとっては、より身近なアイデンティティーに直観的に共感し、それを尊重するといった行動に出たのかもしれない。この英国の国民投票は、そうした「国際関係」と「民主主義」の相克のうちにあったのである。

この英国の国民投票は、我々に何を示唆しているのであろうか。それはおそらくは、国際的なグローバル経済の進展と、それに対する国家ないし地域のアイデンティティーの確執といった問題であろう。

この英国の国民投票の結果が、「ドミノ効果」によって他国に波及していくとするならば、「国際帝国」としてのＥＵの解体につながる「国民国家」の離脱を誘発するものとなっていくであろうし、場合によっては「国民国家」からの「国内地域」の自立を促すものとなる可能性がある。これは長期的には「地域の時代」の出現の契機になる可能性があるのではないだろうか。

そこにおいては、グローバル経済を推し進める国際機構も国民国家も解体していき、より身近な地域に対するアイデンティティーが析出する結果となることを示している。スコットランドや、北アイルランド、ロンドンが英国から独立することがなかったとしても、国民投票という民主主義的手続きを介してあらわれた民意によって、地域的な政治意識の明瞭な差異が析出するということは、国際機構、国民国家ともに解体する岐路に立たされる一つの事例として、「地域の時代」の到来の嚆矢となるかもしれない。

今後の英国やＥＵの動きを、我々も注意深く見守っていかなければならない。