教育は誰が統治しているんだろう？――教育を構造的に眺める

大人気コーナー「高校生のための教養入門」。今回お話を伺ったのは教育行政学者の村上祐介先生。あまり馴染みのない教育行政学について、基本的なお話を聞いてきました。教育行政学には「教育の行政学」と「教育行政の学」という考え方がある！？　教育委員会ってどうしてあるの？　教育行政学のマニアックな面白さとは？　いままさに高校に通っている高校生に、ぜひお読みいただきたいインタビューです。（聞き手・構成／金子昂）

―― 最初に先生のご専門である教育行政学がどんな学問なのかをお教えください。

教育行政学でよく議論になるのが、「教育行政の学」なのか「教育の行政学」なのかなんですよね。これまでは「教育行政の学」として発展してきたのですが、最近は「教育の行政学」も必要なのではないかと考える研究者も出てきていて、ぼくもそのひとりです。

―― ふたつの違いをお聞きする前に、まずは「行政学」と「教育行政」について教えてください。

行政学は、簡単にいえば、公務員集団や官僚制をどうやって政治家や市民がコントロールするか、あるいはモチベーションを高めるかを考える学問です。教育行政学は、「公務員」「官僚」の部分が、教職員集団に置き換わっているものだと思ってください。

それから「教育行政」ですが、教科書を読むと、「教育に関する行政」と書いてあって、ほとんど説明になっていない……（笑）。でも実際、教育行政ってそうとしか言いようがないんですよね。教育制度とか法律、政策を扱うものが教育行政だと思ってください。

―― 「教育行政の学」と「教育の行政学」にはどんな違いがあるのでしょうか？

例えば、先生のお給料はいくらぐらいがいいか考えるときに、「先生は教育という重要な役割を果たしているので、一般公務員と給料は違う。もっと上げたほうがいい」と考えるのが、「教育行政の学」ですね。教育行政の学には、教育行政は、福祉行政や土木行政など、さまざまな行政分野の中でも、特殊性を帯びているという前提があるんです。

一方で「教育の行政学」は、教育行政を行政学の一分野としてみたときに教育にはどのような特徴があるかを考えるんですね。だから他の公務員と比較して、なにが同じでなにが違うのかを考えた上で、お給料を決めます。

やや乱暴な言い方をすると、教育は特殊であるという前提があるのが、「教育行政の学」であり、いままでの教育行政学のスタンス。いやいや、特殊であることを前提にしないほうがむしろ教育行政の特徴がみえることもあるんじゃないの？　と考えるのが「教育の行政学」なんです。もちろん、どちらも教育行政学ではあるのですが。

―― 先生はどうして「教育の行政学」の方に関心をお持ちになったのでしょうか？

うーん、いろいろ理由はあるんですけど、ぼくは学部も大学院も教育学部なんですね。そのなかで「教育は特殊だ！」と言っていても、外部の人は納得してくれないだろうと疑問に思ったんです。なぜ教育が特殊なのかを証明しないと対話が噛み合わない。まずは外側の人たちにわかるような言葉で、教育の特殊性を語らないと意味がないと思って。

もともと教育学と政治学の中間みたいなことをやりたかったんですよ。それで大学に入ってから、教育行政学のコースに進学したんです。でも実際に勉強してみると、先ほどお話したような「行政学」とはまったく違う、ほとんど別の学問だったですね。しかもお互い対話もなければ、使っている言葉も通じていない。

閉鎖的なままでは駄目だよなあって思って。教育の中に閉じこもって、自分たちだけに通じる言葉で喋っていても意味ないですよね。そのときに、じゃあ政治学や行政学の言葉を使って研究すれば、教育の外側にいる人たちとも対話ができるようになると思ったんです。いまは20年前に比べればじょじょに行き来も増えてきて、対話も成立してきたと思います。

―― やはり高校生のときから、教育や政治に興味があったのでしょうか？

そうですね、教育学と政治学、どっちを勉強するか悩みました。でも、教育の方が関心が強かったんだと思います。

―― きっかけはなんですか？

中学校や高校生のときの体験がきっかけだと思います。当時、ぼくの出身地は管理教育が強かったんですよね。教師の独善が前面にでていて、コントロールが利いていなかった。ようは学校で生徒を殴り飛ばしているような先生が普通にいたんですよ。

「なんでこんなことになっちゃってるんだろうなあ」と思ったのが最初です。それからいろいろと本を読んでみたら、ひたすら「自民党と文部省が悪い！」とか書いてあって（笑）。それって本当なのかな？　って思っていたんです。

いま振り返ってみると「教育はいったい誰が統治しているんだろう？」という疑問を持っていたんだと思います。「誰が統治していて、なんでこんなことになっちゃったんだ」って。これはまさに政治学が考えることなんですね。ぼくの場合は、その中でも教育分野の関心が強かった。教師が統治しているのか、政治家なのか、それとも官僚なのか……それが教育行政学に関心をもった理由です。

―― 先生は具体的にはどのような研究をされているのでしょうか？

ぼくの主な研究対象は、地方教育行政や教育委員会制度です。

例えば、どうして教育委員会はいろいろな批判にさらされてきたにもかかわらず、戦後から今日まで65年も続いてきたのか、です。

―― 教育委員会って、生意気な小中学生が先生に「教育委員会に言いつけてやる！」って言っているイメージしかありません（笑）。

なるほど、そうですよね（笑）。

世間で使われる「教育委員会」ってふたつの意味があるんですよね。「教育委員会に訴えてやる！」みたいなときに使うのは、先生あがりの方や公務員が配属される教育委員会の事務局のことです。もうひとつが、大津市のいじめ事件のときに問題になった、5人の教育委員さんによる会議のこと。ふたつがごちゃごちゃになって語られているので、話がややこしくなっているんです。

ぼくはどちらの研究もやっていますが、どちらかというと5人の教育委員がなぜ必要なのかを研究しています。あまり知られていませんが、この5人の教育委員って、首長さんによって任命された一般市民が非常勤でやっているんですよ。

―― 専門家ではなく、そのへんのおじさんおばさんがやっているんですか？

そうなんですよね。なんで首長さんが務めないのか。どうして非常勤で、しかも教育の専門家でもない素人が、最高権力者となって決定権を担っているのか、不思議ですよね。

いままでは、首長が教育委員を務めるよりも素人が務める方が、文科省が地方教育行政を支配する際に都合がよかったからだと考えられていました。事務局はもともと文科省の方を見ていて、5人の教育委員はおかざりだった。簡単にいえば、教育委員会は文科省の出先機関でしかない、と。

ぼくはそれだけじゃないと思うんですよね。きっと教育委員会は、首長や文科省以外の役所にとっても都合がよかったんですよ。最近、とくに批判されるようになったのは、都合が悪くなってきたから。

―― どういうことですか？

昔は教職員組合が強かったので、首長や政治家が教育委員会に首を突っ込むとやけどしかねなかったんですよね。だからなにもしないで、放置しているほうが都合がよかった。でもだんだん組合の力が弱くなってくると、むしろ首を突っ込んだほうが得になってくる。「少人数学級にしましょう！」とかいろいろな政策で働きかけて、選挙で票を獲得できるようになってきたわけです。

つまり、教育委員会が叩かれるようになったのは、もちろん制度そのものに問題はあるのですが、それ以上に、要は教育の外側にいる人たちの都合が変わってきたからなんじゃないか、とぼくは考えています。

―― 教育が政治に巻き込まれているってことですよね。ということは高校生もそれに巻き込まれてしまっている……？

はい。一番わかりやすいのは高校無償化問題ですね。……といっても、高校生のほとんどは自分で授業料を払っているわけではないのでピンとこないかな？（笑）

過去の自民党に、高校無償化という制度はありませんでした。でも民主党に政権が変わったら、高校無償化の制度が導入されて、再び自民党に政権が戻ったら今度は所得制限が入ってしまいました。これって政治に高校生が巻き込まれていますよね？

―― 「ゆとり教育」もそうですよね！

ええ、典型例ですね。たまたまその政権のときに主流だった考え方が、教育現場に導入されたせいで、学校を卒業して社会人になってからもずっと「ゆとり世代」と言われてしまう。いまの高校生だって、大学受験のときに制度が変わっていたら、浪人しているうちに……？　なんてことがあるかもしれません。

でも本人たちには責任がありませんよね。選挙権もないですし。だから「選挙で決めればいい」って言いますが、教育はいまの子どもたちやその先の世代にも影響を及ぼしますから、そう簡単には割り切れないんですよね。

―― 教育委員会が政治に巻き込まれないためには、どう変わっていけばいいとお考えですか？

教育委員会制度には専門性と民主的なコントロールが必要だと考えられています。このふたつのバランスが難しいんですよね。現場だけに任せると、問題が起きても隠ぺい体質のせいで隠されたままになっている、とか。

でも専門性が軽視されても駄目なんです。いまは先生の裁量がどんどん狭まってきているんです。例えば、教科書はいま5人の教育委員が決めていて、先生が決めることはできません。これって国際的には珍しいことなんですよ。もっと先生の専門性を尊重したほうがいいというのは方向性のひとつだと思います。

―― 高校生がどの教科書を使って勉強するか決められるってどうでしょうか？　新学期に先生が「この中からどれがいいか選ぼう」みたいな……。

ああ、方法論として面白いですね。でも、最終決定権が先生にないのは問題だと思いますよ。それに民主的なチェックは必要です。高校生や先生が「この教科書を使いたい」と言っても、市民の側がチェックをかけられるようになっていることも大事なんです。

もっともいまは、最終決定権が専門家ではない一般の方にあって、専門性のほうが欠けてしまっているんですけど。

―― 教育の世界だけで完結していると暴走したときに止められないかもしれない。そもそもどうしていまのような教育委員会制度が生まれたんでしょうか？

教育委員会制度は、もともとアメリカの制度でした。開拓を進めてきたアメリカでは、自治体が生まれるよりも先に、教会や学校がその土地に建てられます。移住先では子どもの教育が必要になる。そんなとき、誰が学校を統治するのか。自治体はまだありませんから、政治家ではなくてコミュニティーのなかでコントロールしないといけない。となると素人がやることになる。そういう経緯で生まれたんですね。

その制度が戦後、日本に直輸入されたんです。そのときは、教育に対する政治の影響を遠ざけることが狙いでした。教育は国民に対して直接責任を負うものですから、職業政治家ではない、一般市民が教育委員として選ばれることが望ましいとされたんです。

―― 学校の先生のように、政治に巻き込まれない専門家が選ばれてもよかったのでは？

先ほどもお話したように、教育委員会制度には専門性と民主的なコントロールのバランスが重要なんです。専門性だけでは、内部のルールだけで物事が進められてしまう。専門性は大事ですが、一方で専門家をちゃんとチェックもしないといけないんです。

―― 高校生が教育委員会に参加できるようにはなりませんか？

ありえると思いますよ。外国では、各学校に学校理事会という一定の決定権限を持つ組織があるのですが、そこに生徒が入っていることもあります。高校生ならそういう制度があってもいいんじゃないですかね？　教育行政学は、「子どもの参加」を伝統的なテーマとして扱ってきたので、関心のある高校生にはオススメです。きっとそういう志を持って教育行政学の研究者になった方もいるんじゃないですかね。

―― 先生が研究していて面白いと思う瞬間ってどんなときですか？

面白い瞬間……。予想通りの結果が出たときと、予想外の結果がなぜ出てきたのか考えて、説得的な理由が見つかったときですかね。

あと、教育行政学にはマニアックな面白さがあるんですよね。これは行政学も同じだと思うんですけど。とにかく法制度が複雑で、重箱の隅をつついていくようなところがあるんですよ。でも「神は細部に宿る」というか、そこに本質的に重要な発見があったりする。

例えばいま先生の長時間勤務が問題になっているんですけど、どうしてこんなことになっちゃうかというと、先生に残業手当が出ないせいなんですね。サラリーマンの残業手当のかわりになるような、教職調整額という制度はあるんですけど、月8時間しか出ないんですよ。でも先生は月に5、60時間くらい残業しています。すでに残業代ゼロ法案が通っちゃっているような状態になっているんですね。

―― 法制度を見ていくうちに「あっここに原因があった！」と発見できる面白さですね。

そうですね。

ちなみに以前、「高校生のための教養入門」で教育社会学の専門家として本田由紀さんがインタビューを受けていらっしゃいましたが、それを読んでびっくりしました（「どうなっているのか」と「どうすべきか」を一緒に考える　教育社会学者・本田由紀氏インタビュー）。本田先生は「どうなっているかとどうあるべきかを考えるんだよ」とお話になっていましたが、昔の教育社会学って「どうなっているか」だけを考えて、あとは他の教育学が考えるものだったんですよ。反対に教育行政学は「どうあるべきか」を考えてきたのが、最近は「どうあるのか」も分析するようになっている。教育行政学と教育社会学が近づいてきているんですね。

とはいえもちろん違いはあります。教育社会学の場合は、社会との関係を重視する。教育行政学は法律や制度をじっくり見る。法制度を知っていることで見えてくるものがある、というのが面白さだと思います。それぞれ好みや関心の方向で選ぶといいと思います。

―― 教育行政学は教育学部に行けば勉強できますか？

教育学部のない学校だったら、教職課程の中に「教育制度論」といった授業があるので、それを履修するといいと思います。でも、教育社会学か教育行政学のどちらか一方を選択すればいいので、教育社会学の先生がいる大学だと、教育行政学はなかなか勉強できません。いまは、教育行政学の先生の方が多い気はしますが……。

専門でやるならやはり東京大学、京都大学、東北大学、九州大学、北海道大学、大阪大学、名古屋大学などの旧帝大や、戦前からの教員養成の伝統がある筑波大学、広島大学あたりが比較的科目が整備されていると思います。私大となると、かなり限られちゃいます。

―― 教育行政学を勉強しておくとどんなときに役に立つと思いますか？

教育って、つい先生とか学校とか現場だけをみがちで、すぐに「先生が悪い！」と思ってしまうんですけど、教育行政学のように法律や制度、政策から眺めると、もっと広い視点で教育を考えることができるんですね。

ですから、大人になって教育現場での事件や事故に関わるようなとき、学校をただ叩くだけでなく、目線を変えて、なぜこのような事件・事故が起きたのかを考えられる。こういう視点は、現場のある他の領域にも応用できると思います。それこそ……就職して営業としてある売れない商品を売り込まなくてはいけなくなったときに、商品のできが悪いのではなくて、それを取り巻く何らかの制度に問題があることに気付けるかもしれない。その穴をついて、うまく売ることだってできるかもしれないですよね。

―― 教育行政学はどんな高校生にオススメですか？

教育は思いが先に行きがちです。だからちょっと引いて物事を見られるひとにはぴったりだと思います。でも高校生だったら、むしろ思いの強さで大学に入って、勉強するにつれて少しずつ距離の置き方を身につけるほうがいいかもしれませんね。

教育学部の学生は、先生になりたい人か、教育へのうらみつらみをかけている人が多いです。前者は先生になってしまうので、研究者向けなのは後者かなあ。……でも、まあ僕みたいに高校生で教育行政学に興味を持つなんて、変態だと思いますけど（笑）。

とにかく、「先生が悪い！」といった属人的な視点じゃなくて、「どうしてこういう人が先生になるのか」という構造的な視点で物事を考えられる人は、教育行政学はぴったりかもしれませんね。

―― 最後に、高校生にメッセージをお願いします！

教育行政学に関係ないことですが、高校の勉強はしっかりやっておいた方がいいです（笑）。社会に出ると、高校までの勉強は当たり前に習得していると考えられます。例えば営業から統計分析の部署にまわされたら、微分や積分は理解しているという前提で仕事がくる。英語も、「じゃあこれ翻訳しておいてね」と頼まれたりするんです。

「こいつなに説教してんだ」って思われちゃうかな（笑）。まあ高校生もたいへんで、全部の教科をまんべんなく勉強するのは難しいと思いますが、あとで痛い目をみるかもしれないことは覚悟したうえで、どの科目を勉強するか考えたほうがいいと思います。

あとは同じコーナーで浅羽祐樹さんがお話になっていましたが、比較することの大切さは高校生のうちに知っておくといいと思います（比べてみないと、相手も自分も、分からない――物差し同士も照らし合わせて　比較政治学者・浅羽祐樹氏インタビュー）。教育行政学にしても、教育が特殊で、他のものと比べられないものだと思わないほうがいい。比較ってなかなか難しそうですけど、意外とできるものなんです。ビフォー・アフターでわけたり、外国と比較したり。中身を細かくわけてみたり、あるいはもっと大きなカテゴリーのなかで比べてみたり。そういう考え方は、これから社会に出ていく上で、とても大切なものだと思います。

教育行政学に関する本ではないですが、単に政策や行政を学ぶだけでなく、それを分析する、研究するということはどういうことなのかを理解するうえでおすすめの１冊です。この本を読めば、高校までの「勉強」と大学での「研究」の違いがよく分かります。また、「比較」をどのように行うかについても分かりやすく述べています。

同じコーナーの浅羽祐樹さんが挙げていた『原因を推論する』も合わせて読むと、「比較」することの意義がより深く理解できると思います。

この本では最近の教育行政・政策はどう変わってきていて、なぜそのような変化が生じているのか、また教育と政治の関係はどのようになっているのかについて論じています。教育行政学とはどのような学問分野なのかを知るきっかけとして良い本です。初学者には少々複雑な制度が色々出てきますが、それゆえに教育行政学の面白さ・難しさがあらわれている本です。

教育学は様々な分野があり、その全体像をつかむことは専門の研究者でも難しいのですが、この教科書では教育の哲学・思想、学習・授業の過程、教育と社会の関係、教育制度など教育学の様々なトピックを取り上げています。教育学が何を扱っているのか、大学の教育学ではどのようなことを学ぶのか、そのあらましを理解するのに役立ちます。

この本は政治学の教科書ですが、制度はなぜ重要なのか、制度は具体的にどのような影響を社会や人間に与えているのかを、具体的な政治制度と国際比較を用いながら議論しています。「比較」と「制度」の大切さを伝えている点で、教育行政学とも共通する関心があります。『政策リサーチ入門』と同様、政治学だけでなく社会科学を学びたい人に幅広く読んでもらいたい本です。